Миграционное право Европейского союза

Достижение целей Союза ‹…› опирается на комплекс основополагающих положений, таких как положения, предусматривающие свободу передвижения товаров, услуг, капиталов и лиц, гражданство Союза, пространство свободы, безопасности и правосудия, а также конкурентную политику. Эти положения, являющиеся составной частью системы, присущей Союзу, структурированы таким образом, чтобы вносить вклад – каждое в своей специфической сфере и со своими особыми чертами – в осуществление процесса интеграции, который для самого Союза является смыслом существования» (заключение Суда от 18 декабря 2014 г. по проекту соглашения об условиях присоединения ЕС к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод)[7].

Миграционно-правовые нормы содержатся во всех видах источников права ЕС.

Источники первичного права, играющие для ЕС роль конституции, закрепляют принципы и другие основополагающие правила, в том числе в плане наделения европейских институтов компетенцией осуществлять правовое регулирование внутренней и внешней миграции.

К этим источникам относятся, прежде всего, учредительные документы ЕС, вместе обозначаемые словом «Договоры» (с большой буквы): один краткий (55 статей) – Договор о Европейском Союзе (ДЕС) 1992 г., другой подробный (свыше 350 статей), детализирующий содержание первого – Договор о функционировании Европейского Союза (ДФЕС) 1957 г.

Оба Договора действуют сегодня в редакции Лиссабонского договора о реформе ЕС 2007 г. (последний, как отмечалось выше, представляет собой набор поправок, т. е. не предназначен для самостоятельного применения) и имеют одинаковую – высшую – юридическую силу в праве ЕС.

По своей юридической силе к Договорам приравнена Хартия Европейского Союза об основных правах 2000 г., которая также действует сегодня в редакции 2007 г., адаптированной к новациям Лиссабонского договора.

Источники вторичного права представляют собой акты, издаваемые европейскими институтами, а также вспомогательными органами и учреждениями ЕС в рамках компетенции, закрепленной в учредительных документах.

Наибольшее значение для развития миграционного права, как и других отраслей права ЕС, имеют законодательные акты, которые издают институты, осуществляющие на европейском уровне законодательную функцию (как правило, совместно – посредством так называемой «обычной законодательной процедуры»):

• Европейский парламент – институт, представляющий общие интересы граждан Союза и избираемый их всеобщими прямыми выборами сроком на 5 лет;

• Совет Европейского Союза (Совет) – институт, представляющий интересы государств-членов и включающий по одному представителю от их национальных правительств на министерском уровне.

Законодательные акты ЕС имеют обязательную силу для государств-членов и могут приниматься против воли отдельных из них, представители которых при голосовании в Совете остались в меньшинстве.

В отличие от национальных правовых систем, правовой системе ЕС, в том числе его миграционному праву, неизвестно понятие «закон». Когда законодательный акт ЕС предназначен для прямого (непосредственного) применения ко всем лицам, он получает название регламент – например, Регламент (ЕС) 2016/399 Европейского парламента и Совета от 9 марта 2016 г. о Кодексе Союза о режиме пересечения людьми границ (Шенгенском кодексе о границах).

Когда законодательный акт ЕС направлен на сближение (гармонизацию) национального права, он принимается под названием директива (в праве ЕС этот термин может рассматриваться как синоним основ законодательства) – например, Директива 2004/38/ЕС Европейского парламента и Совета от 29 апреля 2004 г. о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов.

Издание директивы порождает обязанность для государств-членов привести в соответствие с ней и в установленный ею срок внутренние законы и подзаконные акты – трансформировать директиву в национальное законодательство. Если этого не будет сделано, то государства-нарушители могут быть подвергнуты штрафным санкциям Судом ЕС, а граждане, другие физические и юридические лица получают возможность непосредственно отстаивать свои права, вытекающие из директивы, в спорах с государственными органами и, при необходимости, получать от них возмещение вреда, причиненного неисполнением директивы.

В некоторых случаях, особенно по организационным, финансовым и внешнеполитическим вопросам, законодательные акты ЕС также могут приниматься в форме юридически обязательных решений – например, Решение № 1105/2011/ЕС Европейского парламента и Совета от 25 октября 2011 г. о перечне документов на поездку, которые дают право их обладателю пересекать внешние границы и в которые может проставляться виза, и об учреждении механизма составления данного перечня.