Мир чеченцев. XIX век

Паспортная система служила для администрации Терской области излюбленным средством стеснения даже хорошо ей известных лиц²⁶⁰. Терские горцы, в случае появления своего за Кубанью или в других частях Российской империи без паспортов, считались бродягами и злоумышленниками и как таковые наказывались²⁶¹.

Сложившаяся к началу XX века система административного управления в Кубанской и Терской областях всё заметнее приходит в противоречие с укрепляющимися на Северном Кавказе капиталистическими отношениями. Наиболее уязвимой её частью являлось устранение не войскового населения от реального участия в управлении²⁶². Неразделённость функций управления отдельными отраслями народной жизни, нередко отсутствие специальных знаний у должностных лиц, невозможность, и иногда и нежелание охватить вниманием все стороны жизнедеятельности населения, наложенные на его инерцию и консерватизм, вызванные различными запретами, становились тормозом в хозяйственном, культурном развитии местностей военно-народного управления. Для улучшения ситуации требовалось внесение изменений в судебное устройство, особенно по части влияния административной власти на судебные решения, но при использовании достоинств народного суда с его представителями от населения и учётом местных обычаев. Ликвидация военно-народного управления должна была повлечь за собой реорганизацию судебной системы. Принципиальным было бы выведение суда из сферы влияния административной власти, а это связывалось с распространением на край Указа от 12 декабря 1904 года, обязывавшего строго соблюдать в судопроизводстве внутренних губерний России принципа разделения административной и судебной властей²⁶³.

После восстановления наместничества генерал-адъютантом И.И. Воронцовым-Дашковым были подвергнуты критике недостатки военно-народного управления²⁶⁴. Наместник полагал неуместным до сих пор существовавшее полновластие военного ведомства в Кубанской и Терской областях, где численность гражданского населения даже превышала казачье население. «Военные губернаторы и окружные начальники с их помощниками, – считал наместник, – состоя на службе по военному ведомству, ныне уже являются представителями не армии, а чисто гражданского управления, и функции их не заключают в себе ничего военного, а представляются только объединёнными в руках этих должностных лиц функциями обычных губернских и уездных управлений»²⁶⁵. И.И. Воронцов – Дашков внёс предложение о применении к соответствующим местностям системы губернского управления, выработанной для внутренних районов России. А в основу плана реформирования сельского управления мыслилось положить земский принцип, начала действительного самоуправления.

Напомним, что согласно «Положению о губернских и уездных земских учреждениях»(1864), в национальных районах (Польша, Кавказ и др.) земства не вводились²⁶⁶. Вопреки распространённому взгляду о неподготовленности Кавказа для восприятия начал земского самоуправления, граф Воронцов – Дашков, наместник Кавказа твёрдо надеялся, что именно с помощью земских учреждений можно быстрее достигнуть умиротворения края. Но реализовать эти планы и предложения не удалось²⁶⁷.

Введение земства в Терской области означало бы конец самоуправству чиновников. Общероссийское юридическое законодательство полноправно распространилось бы на данный регион. Однако местные бюрократы опасались потери своей абсолютной власти и докладывали в вышестоящие инстанции, что горцы ещё не готовы к принятию земской системы. Однако, по мнению Ю.П. Проценко, именно горцы, как ни какое другое население империи, было готово к самоуправлению. «В умении понимать свои потребности, – писал он, – в сознании необходимости соединять частные усилия на общие цели, например, в прокладке дорог, канав, никакой горец не уступит русскому мужику, в чём свидетельствуюсь своим 19-летним знакомством с кавказскими горцами»²⁶⁸.

14 января 1914 года 37 членами Государственной думы было внесено законодательное предложение «О введении земских учреждений в Терской области». По заявлениям депутатов «…Сама система управления горцами как бы нарочно создаёт и закрепляет атмосферу недоверия к власти»²⁶⁹.