"Безопасность подлодок стоит на первом месте. Ввиду этого всплытия для осмотра судов придется избегать, ибо, не говоря уже об опасностях от возможных неожиданностей со стороны неприятельских судов, – нет гарантии, что и при наличии нейтральных знаков судно не окажется неприятельским. Таким образом, наличие у судна нейтрального или отличительного знаков не говорит еще о его принадлежности к нейтральной державе. Уничтожение такого судна явится правильным, если не будет налицо еще и дополнительных обстоятельств, говорящих о его нейтральности".
Таким образом, командиры подводных лодок получили индульгенцию, разрешающую потопление любого судна в зоне военных действий. Разбираться, нейтральное оно или нет, госпитальное или военное, – не входило в задачу командира субмарины.
В ответ на опубликованные документы поступил резкий протест со стороны Соединенных Штатов, требовавших обеспечить свободу американской торговли и безопасность американских граждан. Немцы попытались надавить на США, чтобы те оказали влияние на Англию и добились соблюдения последней всех пунктов Лондонской декларации 1909 года. Когда это не получилось, 18 февраля была дана новая директива, ограничивающая атаки нейтральных и госпитальных судов. Но в ней опять содержался пункт, оправдывающий возможные ошибки командира лодки. 22 февраля правительство Соединенных Штатов вручило Германии и Англии ноту. В ней Германии предлагалось вести подводную войну по призовому мраку, а Великобритания должна была разрешить ввоз продовольствия и предметов первой необходимости в Германию. Германия выполнять эти требования не собиралась, но формально согласилась с нотой. Англия выполнять американские требования тоже не собиралась и 11 марта объявила об ужесточении блокады, включив в нее даже нейтральные порты.
Но едва немцы приступили к организации ограниченной блокады, как случились несколько инцидентов, которые значительно осложнили международное положение Германии. Как-то неожиданно выяснилось, что большинство командиров подводных лодок вполне могут оказаться клиентами психиатра. Германские подводники с непонятной, необъяснимой и бессмысленной жестокостью обрушились на пассажирские суда, которые не играли никакой роли в ведении военных действий. 5 мая была потоплена "Лузитания", на которой погибли более 1000 человек, в том числе женщины и дети.
Среди погибших были американцы, что еще больше осложнило и без того непростые взаимоотношения Германии с Соединенными Штатами. Непродуманные приказы командования и безоглядное их выполнение создали германскому флоту жуткий образ прибежища людоедов. Ведь за линейными крейсерами Хиппера после бессмысленных обстрелов незащищенных портов уже давно тащилась мрачная слава детоубийц. В августе был потоплен лайнер "Арабик", на котором тоже находились американцы. Президент Вильсон заявил резкий протест, после чего 30 августа командованию германского флота пришлось отдать приказ не топить пассажирские суда, не предоставив спасения команде и пассажирам.
За этот период германские лодки добились некоторых успехов. Например, в течение 5 дней августа U-38 капитан-лейтенанта Валентинера, действуя в проливе Св. Георгия, Бристольском заливе и возле острова Уэссан, потопила 22 парохода, 5 траулеров и 3 парусника общим водоизмещением около 70000 тонн. Но в целом итоги 7 месяцев оказались неутешительными для немцев. Хотя было потоплено около 784000 тонн, это составляло не более 5 % общего тоннажа торгового флота Англии и не могло повлиять на снабжение Британских островов. За этот же период немцы потеряли 22 подводные лодки из имеющихся 70, то есть около 1/3. Германия не имела плана масштабного строительства лодок, да и время постройки отдельной лодки составляло около 1,5 лет, что было слишком долго, поэтому сложилась ситуация, близкая к кризисной.
Кардинальные изменения начали происходить лишь в 1916 году. 7 января начальник Адмиралштаба адмирал фон Хольцендорф представил меморандум, в котором высказывалось предположение, что если начать неограниченную подводную войну, то удастся сломить сопротивление Англии к осени того же года, или "к жатве", как почемуто любили говорить немецкие военные. 21 февраля кайзеру был представлен еще один доклад Адмиралштаба, в котором излагались мнения экспертов по экономике. Они утверждали, что неограниченная подводная война предоставляет последний и единственный шанс Германии добиться победы. После совещания в ставке 24 февраля 1916 годи было разрешено топить без предупреждения лишь транспорты с войсками и вооруженные пароходы.
Однако поемное положение Германии продолжало ухудшаться. Сражение под Верденом, начатое 12 февраля, принесло чудовищные, неслыханные доселе потери, по не дало никаких успехов (Потеря в этом сражении для каждой из сторон превысили миллион человек). Поэтому 4 марта на совещании верховного командования уже армейский Генеральный Штаб потребовал начала неограниченной подводной войны. На утверждение кайзера была представлена следующая резолюция: