Карл давал предписание за предписанием в пользу свободных людей, но предписания мало помогали в новорожденном обществе, которое по своей слабости, по своему хаотическому состоянию не могло помогать власти, и действие власти ослаблялось самим Карлом, который, расширив пределы своих владений и своей деятельности, тем самым отнимал у себя средства прямо и сильно действовать в пределах прежних своих владений.
У Карла оставалось одно средство — личное посредственное действие, посылка доверенных людей для наблюдения за исполнением предписаний, и Карл схватился за это средство как наиболее действительное и употреблял его в обширных размерах, так что ему приписывается учреждение «государевых посланцов» (missi dominici), хотя оно употреблялось и прежде него.
При Карле же это учреждение получило постоянство и правильное определение; установлено было десять округов (missatica), из которых каждый объезжали два лица — светское и духовное; каждый округ заключал в себе шесть графств и четыре епископства. Разъезды государевых посланцов увеличили еще тягости, лежавшие на областных жителях, которые должны были содержать их на свой счет и давать подводы; содержание доставлялось натурою: 40 хлебов, два поросенка, барашек, четыре цыпленка, двадцать яиц и т. д. Брать деньги было строго запрещено.
Прибывши в назначенный округ, посланец собирал всех свободных франков и объявлял им о цели своего приезда; не будучи в состоянии обозреть лично все местности округа, missus (посланец (лат.). — Примеч. ред.) избирал лучших, самых верных людей и рассылал их повсюду для наблюдений. Предметом надзора посланной были: правосудие, общее управление, взимание податей, взимание штрафа, который назывался heriban, платимый теми, которые не являлись на воинский сбор (были в нетях, по старому русскому выражению). Посланец осведомлялся, кто из людей, приставленных к разным делам, хорошо исполнял свою должность, чтобы донести о них государю; сам сменял дурных, но главного областного правителя, или графа, сменить не мог, а доносил только государю.
Когда какой-нибудь сильный человек, светский или духовный, отказывался исполнить приказание посланца, то последний оставался со всею свитою жить в его владениях, то есть кормился на его счет, до тех пор, пока непокорный смирялся. Этот обычай замечателен, во-первых, потому, что показывает, как тяжело было содержать посланца; во-вторых, что было общего у средневековых народов и считалось самым естественным наказанием для ослушников; в русской летописи в рассказе о белозерских волхвах говорится: «В это время пришел от князя Святослава Ян, сын Вышатин; вошедши в город к белозерцам, Ян сказал им: „Если не перехватаете этих волхвов, то целое лето не уйду от вас“. Белозерцы привели к нему волхвов».
И знаменитое установление государевых посланцов не могло остановить усиления закладничества. Чтобы эта мера была успешна, надобно было, чтобы все missi dominici были достойны королевского доверия, чтобы кроме честности имели много ума, проницательности, ловкости для усмотрения злоупотреблений и их прекращения, но этим условиям удовлетворить было не легко. Впрочем, оставя в стороне злоупотребления правителей, всякого рода отягощения, которыми сильные заставляли слабых закладываться за себя, мы должны остановиться на одном побуждении к закладничеству, которое одно имело большую силу и против которого missi dominici при всей добросовестности не могли ничего сделать: это побуждение было избывание военной службы, дальних походов.
Как только воин, дружинник, делался землевладельцем, хозяином, то он терял военный характер; поход, особенно отдаленный, был ему в страшную, нестерпимую тягость, и, чтобы избавиться от него, он закладывался за ближайшего крупного землевладельца, выговаривая себе большие льготы именно относительно военной повинности. «Эти люди были свободны, но так как они не могли выносить воинской повинности, то отдали свои земли (заложились)», — говорят источники.
Таким образом, закладничество или феодализм, знаменует время усаживания народов в известных странах, прекращение воинственных движений, которыми знаменуется предшествующее время, время движения дружин, переселения народов.
Воины, получившие земли, припадают к ним, не хотят с ними разлучаться, вступают в частный союз, в зависимость, лишь бы не отлучаться от своих земель, по крайней мере надолго. Здесь обнаружилась необходимая реакция предшествовавшему направлению наступательному; здесь обнаружилось стремление стать крепко, удержаться, сохранить приобретенное. Страна покрылась замками, и все землевладельцы уцепились, так сказать, друг за друга для защиты.
Карл Великий был последний завоеватель.