Налоговое право: Учебник для вузов

Функция по разработке государственной политики в сфере бюджетной и налоговой деятельности названа в Положении о Минфине России на первом месте. Влияние Минфина России на регулирование налоговых отношений при реализации полномочий в рамках этой функции гораздо больше, чем в рамках реализации прямых нормотворческих полномочий. Разрабатывая государственную политику налогообложения, Минфин России может выступать с предложениями по любым налоговым вопросам, тогда как издавать нормативные правовые акты он вправе лишь там, где ему разрешено законодателем.

Предложение Минфином России того или иного решения в формате налоговой политики не означает, конечно, что такое решение автоматически будет воплощено в законопроекте и затем в законе. Однако финансовое ведомство – единственный субъект, который готовит предложения по изменению налогового законодательства не от случая к случаю, а планомерно и целенаправленно. Практика показывает, что эти предложения рано или поздно оказываются воплощенными в действующие правовые нормы. Примером может служить включение в Налоговый кодекс РФ правил контроля над трансфертным ценообразованием.

Внешним выражением налоговой политики Минфина России служит ежегодно публикуемый документ под названием «Основные направления налоговой политики Российской Федерации»{437}. Поскольку налоговые изменения предлагаются в увязке со среднесрочным бюджетным планированием, налоговая политика формируется скользящим методом – ежегодно на три последующих года. Составитель налоговой политики как документа – Минфин России, но официальным документом она становится после одобрения правительством. Основной смысл налоговой политики – назвать и объяснить предлагаемые исполнительной властью изменения налогового законодательства, которые в ближайшей перспективе будут вынесены на рассмотрение законодательной власти в форме правительственных законопроектов.

27

Я. РОМБАУЭР

Портрет министра финансов Российской империи графа

Д.А. Гурьева 1818 г. С именем Гурьева связывают изобретение рецепта гурьевской каши

Налоговая политика – не нормативный правовой акт. Налоговый кодекс РФ никак не определяет ее значение и роль в налоговых отношениях. Ее официальный статус означает лишь, что она выражает согласованную позицию исполнительной власти.

Поскольку налоговая политика информирует общество о предстоящих изменениях, которые в обозримом будущем будут предложены парламенту на рассмотрение, то, возможно, имело бы смысл придать этому ее аспекту юридическое значение. Так, в юридическом сообществе высказывается точка зрения о необходимости сдерживающего инструмента для непрофессионального либо внепланового, хаотичного, налогового законотворчества. Для этого нужно увязать возможность внесения налоговых законопроектов с предварительным их раскрытием в налоговой политике во избежание непредсказуемого и быстрого появления неких поправок налогового законодательства, находящихся вне логической связи с общим направлением развития налоговой системы{438}.

22.5.2. Нормотворческие полномочия

Полномочия Минфина России в области принятия нормативных правовых актов по вопросам, связанным с налогообложением, существенно ограничены, поскольку налог может быть установлен только законом.

В соответствии с п. 1 ст. 4 НК РФ органы исполнительной власти издают подзаконные акты «в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях в пределах своей компетенции». Такие акты «не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах».

Тем не менее нормотворческую функцию Минфина России в налоговой сфере не следует недооценивать. Помимо собственно уплаты налога, налоговые правоотношения предполагают огромное количество различных прав и юридических обязанностей, детальная регламентация которых происходит на подзаконном уровне.

Полномочия Минфина России, предусмотренные кодексом, очень разнообразны. Так, Минфин России определяет формы учета доходов и расходов предпринимателей, формы расчета финансового результата инвестиционных товариществ, определяет список банков, гарантии которых признаются надлежащим обеспечением в налоговых отношениях{439}, определяет особенности учета крупнейших налогоплательщиков и т. д.

На практике складываются ситуации, в которых полномочия Минфина России перерастают в полномасштабное нормотворчество если и не «изменяющее и дополняющее» налоговое законодательство, то существенно влияющее на конкретное содержание предусмотренных этим законодательством прав и обязанностей налогоплательщиков, в том числе касающихся уплаты налога как таковой.