Невоенные рычаги внешней политики России. Региональные и глобальные механизмы

Критики экономических санкций как внешнеполитического инструмента указывают на падающую их эффективность на протяжении последних десятилетий. Лишь в немногих случаях санкции сумели нанести странам – их объектам значительный экономический ущерб, и еще в меньшем числе случаев заставили страну-объект поменять свою политику. Исследование практики применения и политических результатов экономических санкций показывают, что они имеют больший шанс на успех тогда, когда обходятся относительно недорого стране-инициатору и когда потенциальный экономический ущерб от санкций для страны-объекта существенно выше, чем потери от требуемых изменений своей политики [57] . Вместе с тем в большинстве случаев санкции не достигают своей политической цели. Классическим примером неудачного их введения является американское зерновое эмбарго против Советского Союза в ответ на его вторжение в Афганистан. Эмбарго заставило СССР обратиться за закупками на альтернативные рынки, что подняло расходы СССР на импорт на 225 млн долл., но отнюдь не заставило его уйти из Афганистана. Прямые же потери США от введения этих санкций составили около 2,3 млрд долл., а косвенные оказались еще выше. Причину неуклонно снижающейся эффективности экономических санкций следует, видимо, искать в характере современной глобализированной экономики. Мир постепенно становится (и во многом уже стал) интегрированной системой единых рынков, и относительное доминирование американской экономики и экономик их политических союзников в мире ослабевает. США и Запад в целом утратили существенную долю контроля и влияния на мировую экономику и торговлю товарами и услугами, а поскольку исторически большинство экономических санкций инициировали именно они, эффективность применения санкций в целом снизилась.

Глобализация двояко повлияла на практику использования санкций в мировой политике. С одной стороны, глобализация диверсифицирует экспортные и импортные рынки, делает эффективное осуществление санкций все более трудным, так как у любого государства появляется все больше альтернативных вариантов для экспорта и импорта. С другой стороны, финансовая и информационная составляющие глобализации позволяют легче отслеживать прохождение международных платежей и финансовых потоков, что дает развитым странам – эмитентам мировых резервных валют больше возможностей вмешиваться в финансовую сторону мировой торговли и блокировать торговые операции через финансовую сферу. По этой причине в последние годы акцент в практике применения экономический санкций смещается с собственно торговых санкций на финансовые.

Таким образом, в качестве одной из причин относительного снижения эффективности торгово-экономических санкций можно назвать глобальный характер мировой экономики, в которой очень трудно ввести и поддерживать по-настоящему строгие ограничения на потоки товаров и услуг. Другой причиной является то, что экономический эффект от применения санкций сказывается на населении страны-объекта, а не на ее политической элите, принимающей решения. При демократическом устройстве общества сигнал о падении жизненного уровня населения будет транслирован в политические элиты и, возможно, возымеет ответную реакцию. В более авторитарных политических системах, против которых чаще всего и проводятся санкции, элита остается вне влияния санкций и может на них не реагировать.

Еще один аспект, который необходимо учитывать в определении эффективности санкций, состоит в том, что санкции, как правило, направлены против врагов, а не союзников, но бывают более эффективными в случае, если направлены против союзников, а не врагов. Это наблюдение получило название «парадокс санкций» и было описано Дрезнером [58] . Причины такой ситуации достаточно ясны. Страна-противник менее охотно уступает давлению, потому что уступка не приводит к улучшению ее политических позиций ни сейчас, ни в будущем. Наоборот, сделав однажды уступку, страна увеличивает риск того, что на нее будут продолжать давить и в будущем по другим вопросам. В то же время страна-противник, как правило, поддерживает с оппонентом низкий уровень торгово-экономических связей, поэтому ограничивать бывает особенно нечего, поскольку нет достойного объекта для торговых санкций. Страна-союзник, напротив, поддерживает широкие торгово-экономические связи и их ограничение станет для нее весьма болезненным.

Экономические санкции являются инструментом политики, призванным обеспечить достижение нескольких непротиворечивых целей внешней политики и политики национальной безопасности [59] . Как правило, санкции вводятся не в интересах внешнеэкономической политики, а как исключение из нормальной внешнеэкономической политики для достижения определенных политических целей. Можно утверждать, что санкции являются некой антитезой нормальной внешнеторговой и внешнеэкономической политике.