Новая имперская история Северной Евразии. Часть II

Само название нового института отсылало к реалиям Московского царства — одновременно «древним» и «исконно русским». Считалось, что их отличал дуализм царской власти и ограниченной автономии «земель». Однако за лубочно-«национальной» вывеской скрывался крайне современный проект, созданный с оглядкой на опыт Западной Европы того времени и предлагавший собственное — новое и оригинальное — решение одной из ключевых проблем современности: повышение эффективности государственного управления без перегрузки центрального аппарата, за счет потенциала политической мобилизации нации. Так автор труда «О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений» (1869) князь А. И. Васильчиков рассматривал российские земства относительно английского «self-government» (позитивный пример) и «французской административной централизации» (негативный пример), а также германской традиции местного управления — «прусских сословных учреждений». «Самоуправление» стало ключевым понятием «европейскости» в это время, обещая подключение «нации» к государственному управлению без радикальной демократизации политического строя. Хотя само понятие «местного самоуправления» отсылало к древним традициям (до эпохи абсолютистской и централизаторской монархии), в разных языках оно оказалось неологизмом. Русское слово «самоуправление» было буквальным переводом английского «self-governance». В «Толковом словаре живого великорусского языка» Владимира Даля (выходил в 1863−1866 гг.) «самоуправление» трактовалось через американский пример: «В Америке развито общественное самоуправление, участие и помощь каждому в охранении порядка, без пособия от правительства, но нередко оно доходит и до самоуправства». Однако понятие «local self-government» было новым и в английском языке: для обозначения хозяйственной и административной автономии местностей как самостоятельной политической системы его изобрел «для англичан» немецкий правовед Г.-Р. фон Гнейст, автор теории (и истории) существования особой традиции местного самоуправления в Англии. Таким образом, земская реформа 1864 г., наряду с крестьянской реформой, знаменовала собой возвращение Российской империи в авангард «европейскости» — не в смысле формального статуса, а как полноправного участника в коллективном поиске решения проблем современности.

Земства действительно оказались достаточно современными органами местного самоуправления, взявшими на себя ответственность практически за все стороны жизни: строительство дорог и содержание сельской почты, медицинское обслуживание населения и агрономическую помощь, народное образование, доступное страхование и экономическое стимулирование мелких производителей. Изначально на содержание земств выделили 20 процентов податей, собиравшихся государством, плюс разрешили вводить дополнительные налоги на недвижимость и предпринимательскую деятельность. Для некоторых категорий плательщиков размеры земских сборов превышали налоговые платежи в казну. Земства постоянно стремились повысить налоговую нагрузку, так что правительство вынуждено было законодательно ограничивать ставки некоторых категорий земских сборов. В результате, создание сети местной администрации, компенсировавшей слабость государственной машины на местах, обходилось казне лишь в одну пятую часть от стоимости содержания существующего аппарата. При этом, ответственность за неизбежное повышение налогового бремени перекладывалась с государства на органы местного самоуправления, а недовольство населения ослаблялось выборностью всесословного земства, представлявшего это самое население. Принцип «налоги в обмен на политическое представительство» стоял за ростом влияния парламентов в передовых странах начиная с XVIII в., когда требовавшее все больших налоговых поступлений современное государство предоставляло политически активным категориям населения право участвовать в выработке законов. Однако земство было лишено всякого представительства во власти, а правительство долгое время препятствовало попыткам координации деятельности отдельных земств. Таким образом, земская реформа оказалась блестящим политическим решением: сравнительно недорогой для казны ценой она создавала разветвленную сеть местных органов управления, полностью подконтрольных центральной власти в политическом отношении, но снимавших с нее ответственность за возросший налоговый пресс. Спустя несколько десятилетий земства заявили о своих притязаниях на политическую власть в государстве, соразмерную их влиянию как представителей местного населения, но в XIX веке речь об этом еще не шла. Уже само появление всесословного избираемого органа местной власти с собственным бюджетом казалось почти революционным.

Распорядительные органы земств — «собрания гласных» (депутатов) — занимались хозяйственными вопросами и собирались один раз в год на сессию рассматривать и принимать принципиальные решения. Исполнительные органы — «земские управы» — занимались выполнением решений этих собраний и рутинной работой.