За годы гражданской войны большая часть дореволюционного кулачества была разгромлена и политически, и экономически. В руки бедняков и середняков перешло от кулачества почти 50 миллионов гектаров пахотной земли; 4/5 кулацких хозяйств или перестали существовать, или превратились в обычные середняцкие. Исчезновение не только помещичьих, но и кулацких хозяйств серьезно ослабляло производительные силы деревни и ухудшало ее возможности снабжать города продуктами питания. В условиях нэпа стал снова появляться слой зажиточных крестьян, но он только на 1/5 состоял из кулаков «дореволюционного происхождения». В большинстве своем новый слой зажиточных крестьян, даже и применявших разрешенный законом наем батраков, составляли бывшие середняки или даже бедняки, многие из которых служили два-три года в Красной Армии, а теперь, вернувшись в деревню и поверив в новую экономическую политику, энергично взялись за хозяйство. Вопрос о ликвидации этих новых «кулаков» выдвигался в 1926–1927 годах только наиболее крайними деятелями «левой» оппозиции. Однако он продолжал обсуждаться в партийной печати и в 1928–1929 годах. При этом никто не говорил о насильственной экспроприации и выселении кулачества. Речь шла лишь о том, на каких условиях можно допускать кулака в колхоз и следует ли это делать вообще. Мнения разделились, и на местах поступали по-разному. В Сибири и на Северном Кавказе было решено не принимать кулаков в колхозы. Средневолжский крайком ВКП(б) с некоторыми оговорками высказался за допущение кулака в колхозы. Сравнительно умеренную позицию занимали и такие члены Политбюро, как Ворошилов и Калинин, отнюдь не принадлежавшие к «правому» уклону.
В декабре 1929 года при Политбюро ЦК ВКП(б) была создана специальная комиссия по коллективизации, а также особая подкомиссия о кулак е. Но Сталин не стал дожидаться ее рекомендаций. В конце декабря 1929 года в речи на конференции аграрников-марксистов он выдвинул лозунг ликвидации кулачества как класса и заявил, что раскулачивание должно стать составной частью образования колхозов при проведении сплошной коллективизации.
После речи Сталина почти повсеместно начала разворачиваться кампания раскулачивания. Все последующие решения и телеграммы Политбюро были лишь попыткой внести некоторый «порядок» в эту жестокую акцию.
В своих первых рекомендациях комиссия Политбюро предложила делить кулацкие хозяйства на три группы, при этом большую часть хозяйств отнесла в третьей группе, представителей которой считала возможным принимать в колхозы, но с лишением на три — пять лет избирательных прав.
Сталин решительно возражал против этих рекомендаций, особенно против приема кулаков любой группы в колхозы. Под его давлением в инструкции ЦИК и СНК СССР от 4 февраля 1930 года разделение кулаков по группам излагалось уже в иной редакции.
К первой категории относили контрреволюционный кулацкий актив организаторов террора и восстаний. Их было предложено немедленно изолировать, не останавливаясь и перед применением высшей меры — расстрела, а всех членов их семей выселять в отдаленные районы. Считалось, что в эту категорию может быть зачислено около 60 тысяч хозяйств.
К второй категории относили остальную часть актива наиболее богатых кулаков. Их вместе с семьями предлагалось выселять в отдаленные районы страны или в отдаленные места в пределах данного края. Указывалось, что таких хозяйств около 150 тысяч.
К третьей категории относили владельцев менее мощных хозяйств. Этих было предложено оставлять в тех районах, где они жили, но переселять за пределы коллективизированных селений, отведя им новые участки земли вне колхозных полей. На эти хозяйства, согласно инструкции, предполагалось возложить определенные задания и обязательства. Считалось, что в этой, третьей категорий будет большинство кулацких хозяйств — около 800 тысяч.
Ни о каких «подкулачниках» или зажиточных середняках в инструкциях в постановлениях тогда речи не было.