Обратный эффект санкций. Как санкции меняют мир не в интересах США

Специалисты OFAC быстро поняли, что на кону стояли огромные суммы. Северная Корея является крупным (и, вероятно, самым искусным) мировым игроком в области подделки американских банкнот номиналом 100 долларов. Страна также преуспела в контрабанде метамфетамина и героина. В начале 2000-х годов Северная Корея получала около 500 млн долларов в год от подделки банкнот и еще 100–200 млн долларов от наркоторговли[38]. Эти средства шли на финансирование военных целей Пхеньяна.

Расследование OFAC раскрыло всю схему. Управление установило, что во многих из этих операций участвовал банк Banco Delta Asia, оказавшийся не чем иным, как единственным финансовым каналом между Северной Кореей и остальным миром. Но на этом договоренности между Пхеньяном и этим учреждением не заканчивались. Они также позволяли Северной Корее размещать на счетах Banco Delta Asia массу фальшивых денег[39]. После этого северокорейские контрабандисты и дипломаты могли, не привлекая внимания, снимать деньги в банкоматах в любой точке мира. По мнению аналитиков OFAC, действия против Banco Delta Asia стали бы идеальным способом давления на Пхеньян. Однако имелась одна загвоздка: в то время санкционный арсенал США ограничивался торговыми эмбарго. Управление не предложило никаких принудительных мер против Banco Delta Asia.

На тот момент прошло еще немного времени после событий 11 сентября 2001 года, и Северная Корея не являлась главным приоритетом для OFAC. Значительную часть своих ресурсов Управление направляло на отслеживание финансовых операций террористов. Финансирование терактов 11 сентября обошлось «Аль-Каиде» примерно в 450 тысяч долларов США[40]; в начале 2000-х годов годовой бюджет этой террористической группировки составлял около 30 млн долларов. Без доступа к международным финансовым каналам и без банков, готовых проводить незаконные операции, финансирование террористических атак осложняется и обходится дороже. Вскоре сотрудники OFAC пришли к выводу, что те же самые рассуждения можно применить не только к террористическим группам, но и к целым странам — например, к Северной Корее.

Специалисты OFAC подумали: почему бы не нанести удар по международному банку, от которого так зависит финансирование незаконной деятельности Пхеньяна? Если следовать логике, разрыв связей между Banco Delta Asia и международной банковской системой лишит Северную Корею возможности отмывать и возвращать доходы от своей нелегальной деятельности за рубежом. Без денег режиму будет сложнее финансировать ядерное оружие и, возможно, продолжать свое существование. Так родилась концепция финансовых санкций, направленных против банковских связей. Они актуальны и по сей день.

Идея финансовых санкций весьма проста. Без участия банков трудно привлечь средства, вести международный бизнес или отмывать доходы от незаконной деятельности. Наличные деньги — это прекрасно, но банкноты громоздки и непрактичны для перевозки. Для передачи больших сумм денег необходимы банковские переводы, а значит, и банки для их обработки. Вместо того чтобы вводить торговые эмбарго, которые трудно реализовать и легко обходить, Соединенные Штаты решили преследовать банки, проводящие транзакции для режимов-изгоев, и начали с Banco Delta Asia.

У Соединенных Штатов не было намерения замораживать счета Северной Кореи в Banco Delta Asia. В любом случае США не имели для этого полномочий; при всей своей мощи OFAC остается американским ведомством, которое может заморозить исключительно банковские счета, принадлежащие Соединенным Штатам. Вместо этого OFAC предложило банку Banco Delta Asia, казалось бы, простой выбор: либо прекратить сотрудничество с Пхеньяном, либо оказаться исключенным из американской финансовой системы. Банковские руководители во всем мире содрогаются, услышав о разрыве связей банка с американской финансовой системой: без этого финансовые учреждения не могут использовать американский доллар. Если учесть мировой авторитет доллара США, то для банков это равносильно смертному приговору[41].

Не смущаясь, Banco Delta Asia выбрал второй вариант и продолжил свои прибыльные операции с Пхеньяном (которые он с самого начала отрицал). После этого сотрудники OFAC наложили на банк финансовые санкции, запретив ему использовать доллар США. Слухи о возможных санкциях уже спровоцировали массовое бегство из банка. К тому моменту, когда Banco Delta Asia фактически оказался под американскими санкциями, его клиенты уже забрали из банка треть своих вкладов[42].