Образование в России: основные проблемы и возможные решения

В России, как отмечается в Стратегии 2020, также «усиливается разрыв между школами по уровню качества образования, а значит, растет неравенство в доступе к качественному образованию. По результатам исследований все более четко выделяется сегмент школ (от 4–5 до 25 % в зависимости от региона), где концентрируются учащиеся из групп риска: выходцы из неблагополучных семей и семей с низким достатком; показывающие крайне низкие образовательные результаты; слабо владеющие русским языком. Происходит маргинализация таких школ и их учеников»[8].

Опыт как Великобритании, так и других стран, включая Россию, показывает, что применение экономических методов в системе образования может оказывать весьма сильное воздействие на ее развитие, и не всегда положительное.

Управленчески простой и прозрачный принцип распределения бюджетных средств («деньги следуют за учеником») оказывается не в состоянии «справиться» с многообразием социально-культурных и экономических ситуаций, в которых он применяется. Метод нормативного подушевого финансирования, как представляется, целесообразно использовать как один из важнейших индикаторов в системе управления образованием, показывающих, что в одной школе образуется избыток финансирования (по отношению к нормативной потребности), а в другой – его нехватка для каждодневного функционирования, что ведет к резкому ухудшению условий получения образования. В обоих случаях должны приниматься управленческие решения, поскольку рост числа учащихся в одной из школ может оказаться столь же непродуктивным для ее развития, как и сокращение этого числа в другой: и в первой и во второй школах по-разному, но будет страдать качество образования.

При увеличении численности учащихся должны расти учительские коллективы, что таит в себе значительные риски, в силу того что творческие (профессиональные) коллективы (к ним можно отнести и учительские) не тиражируются (или плохо тиражируются). Вместе с тем наличие относительно больших объемов финансовых средств будет маскировать (скрывать) нарастание негативных явлений, снижение эффективности использования ресурсов. Более того, во многих регионах введение НПФ спровоцировало кампании по укрупнению школ, в частности в Москве. Между тем соединение сильной и слабой школ далеко не всегда приводит к ожидаемому улучшению ситуации и повышению качества образования: как ни парадоксально, но слабые школы обладают значительно более сильной корпоративной культурой[9], поэтому интеграция указанных образовательных учреждений может привести к снижению показателей деятельности при общем увеличении бюджетного финансирования.

Следует отметить, что знаменитый ФЗ-83 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», борьба с которым шла и идет исключительно с позиций роста платности образовательных услуг (хотя он к этому имеет косвенное отношение), серьезно противоречит сложившейся практике нормативного подушевого финансирования. И это несмотря на то, что указанный закон делает обязательным переход на финансовое обеспечение деятельности бюджетных и автономных учреждений на основе нормативных затрат в расчете на одного потребителя государственной услуги.

Дело в том, что ФЗ-85 предполагает, что «деньги следуют за государственным заданием», а не за учащимся, как это предполагают принципы нормативного подушевого финансирования, когда бюджетные средства в образовательное учреждение «приносит» тот, кто хочет в нем учиться. Правда, в настоящее время произошла фактическая подстройка норм закона под практику: под государственным заданием школе решено понимать численность учащихся, записавшихся в ее первый класс и уже в ней обучающихся (точнее, государственное задание школе будет устанавливаться по численности учащихся прошлого года с небольшой корректировкой, а затем уточняться по факту произошедших изменений).

В этих условиях, скорее всего, произойдет постепенный переход к установлению государственного задания школе ее учредителем (органом, исполняющим его функции) со ссылкой на выявленные тенденции поведения населения (семей, имеющих детей соответствующего возраста). При этом возможна реализация мер, существенно ограничивающих выбор родителями школы, как это сделано в Москве, где введена электронная запись детей в школы, но выбрать можно только из двух ближайших к месту жительства ребенка (и только тогда, когда все желающие, проживающие вблизи хорошей школы, запишут в нее своих детей, смогут в порядке «живой очереди» записывать в нее и тех детей, которые проживают в других местах)[10].