Основы государственного и муниципального управления

Элитологический подход основан на актуализации вопроса о том, кто (какие люди) составляет элиту, осуществляет власть над экономическими ресурсами, управляет страной, доминирует в правотворческой и правоприменительной политике. Изучаются отдельные группы государственных деятелей, партийных функционеров, чиновников и т. д.

Культурологический подход предполагает анализ процесса принятия и осуществления государственно-управленческих решений под углом зрения политической и профессиональной культуры. Исследуются нравственные ценности, принципы, убеждения, нормы морали, поведения государственного служащего, т. е. то, что составляет его этический кодекс.

Каждый из указанных подходов может быть избран при проведении научно-исследовательской работы. В данном пособии в основе методологии исследования механизма государственного управления лежат системный и институциональный подходы, функционально-структурный анализ, что позволяет выявить набор функций, которые государственный орган правомочен осуществлять, установить, какие структурные подразделения реализуют эти функции, насколько эффективна их деятельность и т. д.

Конкретные методы исследования избираются в зависимости от его цели и задач. В исследованиях государственного управления к числу основных следует отнести методы моделирования, историко-логического анализа, причинного анализа, который употребляется для выявления цепочки причинно-следственной связи, и др.

Использование данных методов в исследовании государственного управления позволяет рассматривать его в широком социально-политическом смысле как тип социального управления в сфере государственной жизни общества, как деятельность государства по осуществлению его властной и других функций всеми органами, институтами всех ветвей власти.

Таким образом, в соответствии со сложившимся пониманием государственное управление – категория многоплановая, имеющая социальные, социально-политические и политико-правовые аспекты.

В современной юридической литературе имеется более узкое понимание государственного управления, определяемого только как форма осуществления функций государства, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть. Такой подход аргументируется тем, что понятие «государственное управление» не содержится в Конституции РФ в силу изменения задач и функций современного типа устройства государства, отказавшегося от тотального управления обществом. Как уже было выше отмечено, оно заменено понятием «исполнительная власть». Вместе с тем ученые-юристы справедливо подчеркивают, что государственное управление – реальность, без которой не может работать государственный властный механизм.

1.3. Государственное управление как система

Государственное управление функционирует не в виде отдельных элементов, а как единая взаимосвязь их образований, т. е. системно.

В государственном управлении задействовано множество государственных органов и общественных структур, большое количество должностных лиц и иных служащих. В нем используются финансовые, интеллектуальные и информационные ресурсы.

Государственное управление – сложный феномен. Образующие его элементы выступают как организованная целостность, определяемая как система государственного управления.

Древнегреческое по происхождению слово «система» обозначает целое, составленное из частей; совокупность взаимосвязанных элементов. Система состоит из элементов, компонентов, подсистем и образуется не благодаря суммированию элементов, а благодаря тому, что в результате их объединения возникает новое качество. Ни одна система не является стабильной и неизменной. Системам присущи внутренние противоречия, они переживают периоды зарождения, становления, старения, изнашивания и гибели. Каждая система выполняет свои функции, структурно оформлена. Системе присущи целеполагание, структурность, функциональность, целостность как результат взаимосвязи ее элементов.

Таким образом, система – определенное множество взаимосвязанных элементов, образующее единство и целостность, обладающее интегративными свойствами и закономерностями.

Государственное управление относится к разряду социальных систем. Системный подход помогает представить государственное управление как функционирование различных социальных систем, где государство выступает как определяющий субъект управления, общество – как управляемый объект, а различные институты государства и общества и связи между ними (прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные и пр.) – как система взаимодействия (рис. 1.1).