Особенности механизма правового регулирования организационных отношений в рамках контрактной системы закупок для удовлетворения государственных и муниципальных нужд

Интересно, что в 2014 г. показатели резко изменились: общее количество случаев размещения заказов равнялось 6 800 039, по результатам которых было заключено 6 691 999 контрактов. В среднем, в 2014 г. по сравнению с 2012 г. и 2013 г. количество случаев размещения заказов уменьшилось в 1,95 раза, при этом, если в 2012 г. договоры были заключены в 99,45 % случаев размещения, а в 2013 г. – в 99,58 %, то в 2014 г. показатель снизился до 98,41 %'. Несмотря на, казалось бы, абсолютные значения случаев заключения договоров по результатам реализации способов определения поставщиков, в 2012 г. незаключенными остались 65 448 договоров, в 2013 г. – 60 361, а в 2014 г., несмотря на кратное падение численности проведенных закупок, количество незаключенных договоров составило 108 040 штук, что превышает данные за 2012 г. и 2013 г. в среднем в 1,71 раза. Необходимо понять причины столь негативных изменений.

В целом, нет оснований говорить о слабой разработанности как вопросов публичного заказа и его проблематики, так и теоретических конструкций механизма правового регулирования и организационных отношений. Напротив, за многие годы исследований накопился значительный материал, однако, в научной литературе отсутствует разработка таких вопросов как анализ организационных отношений публичного заказа, а также изучение механизма правового регулирования отношений по удовлетворению публичных нужд. Данные обстоятельства обозначают потребность теоретического осмысления системы построения закупочного законодательства, а также выявления и разрешения проблем практического характера. [1]

Глава 1 Организационные отношения в рамках контрактной системы закупок для удовлетворения государственных и муниципальных нужд

§ 1. Понятие и юридическая природа отношений, связанных с удовлетворением государственных и муниципальных нужд

В науках гражданского и административного права имеется немало отношений, чье регулирование, в первую очередь с претензией на применение особенностей отраслевого метода, однозначно сложно отнести к той или иной отрасли законодательства.

Традиционно положения об удовлетворении государственных и муниципальных (далее – публичных) нужд (в т. ч. нужд публичных юридических лиц, под которыми в настоящей работе понимаются заказчики, перечисленные в ФЗ «О контрактной системе», не являющиеся органами власти), находятся в соответствующем разделе Гражданского кодекса РФ[2] и рассматриваются как часть отечественного гражданского права, однако толкование положений кодекса не позволяет относить акты, регулирующие закупочную деятельность к законам, принятым в соответствии с ГК РФ (п. 2 ст. 3). Напротив, устанавливается режим субсидиарного действия норм иных законов в части регулирования отношений по удовлетворению публичных нужд в части, не регламентированной гражданским кодексом (абз. 2 п. 2 ст. 525, ст. 768 ГК РФ).

Судебная практика содержит немало примеров обращений к положениям ГК РФ[3] по различным вопросам исполнения контрактных обязательств, например, к общим требованиям исполнения обязательств, способам обеспечения их исполнения, к вопросам исполнения отдельных договоров[4], к общим положениям о договоре[5].

С другой стороны, во-первых, деятельность по удовлетворению публичных нужд, содержит заметные изъятия из частно-правового режима регулирования отдельных аспектов отношений, во-вторых, нормы закупочного законодательства содержат императивно сформулированные правила, рассчитанные на исполнение властвующими субъектами, что не позволяет говорить об их исключительно гражданско-правовой природе. В-третьих, суды отмечают, что ошибочной является позиция правоприменителей, относящих закупочное законодательство исключительно к процедурному праву, что предполагает наличие у них самостоятельного материального содержания[6]. Однако, тяготение закупочного законодательства к имущественной сфере, основы регулирования отношений по исполнению обязательств, направленных на удовлетворение публичных нужд, также не позволяют однозначно судить и об административной природе данного законодательства.

Представляется, что, так или иначе, любые отношения, возникающие в целях удовлетворения публичных нужд, должны рассматриваться сквозь призму их особого понимания как механизма, обеспечивающего баланс законности и целесообразности, позволяющим достигнуть качественной характеристики закупок – эффективности их проведения. Однако подобное понимание неизбежно приводит к второстепенной, но, тем не менее, нисколько не лишней роли закупочного механизма.