Петербургские очерки

Основу политического строя России Долгоруков видит в широкой децентрализации и развитии самоуправления на местах, которое позволит произвести сокращение числа чиновников и обезвредит деятельность бюрократии. «Страна не может пользоваться истинной свободой, — говорит он, — без муниципальных и общинных учреждений». Поэтому он приветствовал земские учреждения, видя в них «богатые зародыши плодотворного развития в будущем»; он был уверен, что «они лягут широкою и твердою основою будущему конституционному порядку вещей»[180]. В его собственной схеме государственного устройства принцип самоуправления пронизывает все местные административные деления, начиная с деревень и кончая областями. Он проектирует разделение России на 25 областей; «каждая область разделялась бы на уезды; каждый уезд на несколько волостей; каждая волость — на несколько общин». Наиболее мелкой самоуправляющейся единицей является таким образом деревенская община, в которой «все… начальники должны подлежать выбору»[181]. В каждой общине был бы общинный староста и, для содействия ему в управлении, общинный совет из трех-четырех или пяти членов, также общинный суд из четырех или пяти членов; все эти должностные лица «были бы избираемы на срок всеми жителями общины». Так же организуется и волость, тут тоже «волостной староста, равно как и члены волостного совета и волостного суда были бы избираемы на срок волостным сходом». На тех же основаниях в городах и посадах должны быть учреждены должности старост, советы (в городах по 6–7 членов, в посадах по 3–4 члена) и городские (посадские) суды «из большего или меньшего числа членов, смотря по народонаселению города»[182]. Более крупной единицей являлся бы уезд, во главе которого стоит «уездный начальник», в помощь которому избирается «уездный совет» из 10 или 12 членов, имеющий, впрочем, «лишь голос совещательный и право обращать внимание как губернатора области, так и областного сейма на все, что может споспешествовать благосостоянию уезда»; кроме того в уезде намечается «уездный суд» для дел уголовных и «земский суд» для дел гражданских по искам менее 300 руб.; все должностные лица уезда должны избираться каждые три года «уездным сходом», которому, «сверх того следовало бы предоставить… право избрания членов в Областной сейм и во Всероссийскую думу земскую»[183].

«Области» проектировались в размерах больших, чем существовавшие со времени Екатерины II губернии. Какого-либо общего принципа областного деления у Долгорукова нет. Прежние губернии объединяются в области, во-первых, по принципу национальному: так, прибалтийские губернии могли бы составить Остзейскую область, губернии литовские — область Литовскую, губернии белорусские — Белоруссию, губернии Киевская, Полтавская, Черниговская, Харьковская, Волынская и Подольская — Малороссийскую область, губернии Рязанская, Тульская, Орловская и Курская — Великороссийскую; Кавказ образует область Кавказскую. Во-вторых, принимается во внимание «чрезмерная обширность» территории (область Архангельская), и совершенно особенные условия местные (области Пермская, Оренбургская, Астраханская, Войска Донского); область Новороссийская, в состав которой входят также Крым и Бессарабия, Сибирь западная и Сибирь восточная тоже «могли бы составить каждая особую область». Остальные губернии механически объединяются с соседними. Московская и Петербургская губернии выделяются в особые области, как «столичные», «потому что присоединение (к ним) провинциальных губерний замедлит и даже, может быть, вовсе не допустит развития… в последних провинциальной самостоятельности»[184].

Во главе области должны стать губернатор и вице-губернатор, «назначаемые правительством», и «Областной сейм» в составе «смотря по народонаселению области» от 30 до 150 членов, орган совещательный, но имеющий право контроля над действиями областной администрации, законодательной инициативы в вопросах, касающихся области, и рассмотрения «областной приходо-расходной росписи» (бюджета). Областному же сейму довольно непоследовательно Долгоруков предоставляет «право принимать с согласия губернатора, а в случае несогласия губернатора — с разрешения совета министров, все те нужные меры, которые, не нарушая единства империи и общего ее законодательства, относятся лишь к той области».

Наконец, Областной сейм избирает членов Областного совета, Областной уголовной палаты и Областной гражданской палаты, а также кандидатов в Боярскую думу. Областной совет должен состоять из 25–30 членов, избираемых сеймом на три года; в нем под председательством губернатора «были бы сосредоточены все административно-хозяйственные дела губернии, до тех пор заведовавшиеся учреждениями смешанного сословно-чиновнического состава; Областной совет отчитывался бы перед Областным сеймом»[185].