Петр Первый: благо или зло для России?

Российский император пошел дальше западноевропейских теоретиков и практиков камерализма. Ему принадлежит, в частности, мысль о создании не просто отдельных руководств для каждого учреждения (что естественно для камерализма), а иерархической системы нормативных документов. На вершине этой пирамиды находилась "библия русского бюрократизма" — Генеральный регламент. В отличие от других руководств у этого нормативного документа не было шведского или иного образца. По наблюдениям шведского историка К. Петерсона, составивший проект Генерального регламента немец Г. Фик провел значительную кодификационную работу, обобщив шведский опыт бюрократического управления времен Северной войны. Известно, что в самой Швеции, давшей России образец коллежской реформы, подобный нормативный документ появился лишь через 50 лет.

Важно отметить, что идея такого кодекса принадлежала лично Петру. Он напряженно работал над двенадцатью редакциями Генерального регламента, шлифуя каждый абзац и уточняя каждую норму. По своему темпераменту он не был привержен крючкотворству, бюрократизму, формальному следованию букве устава, но регламенты казались ему панацеей от многих пороков государственного управления, в первую очередь от взяточничества, чиновничьего воровства, а также от волокиты, пресловутого "московского тотчас", от присущей не только чиновникам, но и всему народу безалаберности, необязательности. Требовавший строгого, порой сурового соблюдения установленных норм Петр казался "немцем", педантом, чуждым широте русского характера. Его основные дополнения в шведские и иные регламенты и уставы были направлены на усиление репрессивного характера закона применительно к его исполнителям-чиновникам.

Петр высказывал мысль о том, что в России не должно остаться ни одного учреждения, деятельность которого не регулировалась бы своим регламентом. В свою очередь, такие нормативные документы должны включать в себя руководства для каждого подразделения и желательно для каждого чиновника. В 1722 году Петр приложил огромные усилия для разработки Регламента Адмиралтейской коллегии, включавшей регламенты не менее 56 должностей. Царь рассматривал этот документ как образцовый для других коллегий. Реформы, основанные на западноевропейском административном опыте и теории камерализма, фактически привели к созданию в России новой государственной машины.

Важнейшим стало преобразование центрального аппарата, где на смену допетровским приказам пришла система коллегий. При Петре и после него число коллегий менялось, но суть коллегиальной системы в целом сохранялась неименной. Коллегии делились на несколько групп. В первую входили коллегии, ведавшие вооруженными силами и внешней политикой, — Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел. В особую группу выделялись финансовые коллегии, составлявшие сердцевину камеральной системы: Камер-коллегия взимала "казенные сборы" со всей страны, Штатс-контор-коллегия управляла всеми государственными расходами, Ревизион-коллегия контролировала поступление и расходование государственных средств. В этом заключалась суть реформы: если раньше приказы и канцелярии сами собирали налоги и сами же их расходовали без всякого контроля, то теперь была создана единая финансовая система, напоминающая современную, где подобным же образом распределяются обязанности между Министерством финансов, Государственным банком и ревизионными финансовыми учреждениями.

Функциональный принцип лежал и в основе судебной реформы. Раньше каждый приказ был не только органом управления, но и судебной инстанцией, а его начальник даже назывался судьей. Теперь появилась единая судебная инстанция — Юстиц-коллегия, ведавшая всеми судебными делами. Также от разных учреждений были отняты функции по управлению торговлей и промышленностью, переданные в ведение соответственно Коммерц-коллегии и Берг-мануфактур-коллегии. Последняя была разделена на Берг-коллегию, управлявшую горной и металлургической промышленностью, и Мануфактур-коллегию, занимавшуюся делами легкой промышленности. В 1720 году был создан Главный магистрат, который руководил городами и также считался коллегией.