Петр Великий и его реформа

В декабре 1708 года появился указ: «Великий государь указал в своем великороссийском государстве для всенародной пользы учинить 8 губерний». Эти губернии и их географические пределы были следующие: 1) Ингерманландская (Петербургская), в которую вошли часть Эстляндии, Ингрия, Карелия (теперешняя Петербургская губерния), теперешняя Псковская губерния, Новгородская, Олонецкая, часть Тверской и Ярославской; 2) Архангелогородская, которую составили теперешние губернии: Архангельская, Вологодская, северная часть Костромской; 3) Смоленская (Смоленская, Калужская); 4) Московская (Московская губерния, часть Тверской, южная часть Костромской, Владимирская, северная часть Рязанской, Тульской и Калужской); 5) Казанская (прежние Казанское и Астраханское царства, Поволжье); 6) Киевская и 7) Азовская, обнимавшая весь тогдашний юг России и разделяемые тульским меридианом, – не следует забывать, что заселенные местности тогдашнего юга России оканчивались теперешней Харьковской губернией; 8) Сибирская. Через несколько лет из Казанской губернии были выделены еще две: Нижегородская и Астраханская, а Смоленская увеличена присоединением к ней Лифляндии и получила название Рижской, так что всего число губерний дошло до 10.

Во главе губерний ставится губернатор. Первые годы губернаторы правили губерниями единолично. В 1713 году Петр решил ввести в губерниях коллегиальный порядок управления, привлекши к участию в нем местное дворянство. При каждом губернаторе был образован совет из избираемых дворянством ландратов, в котором губернатору предоставлялась только роль председателя: «Губернатор у них не яко властитель, но яко президент». Без участия совета губернатору запрещалось отправлять какие-либо дела. Таким образом, вместо единоличной власти губернатора создавалось в губернии особое коллегиальное присутствие из выборных от дворянства под его председательством. Самое название членов этого совета «ландратами» и время, когда издан был указ о них, показывают, под каким влиянием появилось это учреждение. Как раз в это время обсуждался вопрос о сохранении старинных ландратских советов в только что завоеванном Прибалтийском крае.

На практике должность ландратов не была никогда избирательною, и указ Петра остался здесь только на бумаге. Первые ландраты были назначены Сенатом по представлению губернаторов и впоследствии, до конца существования этой должности, никогда нигде дворянских выборов в нее не происходило. Вскоре, впрочем, эта должность перестала быть выборного и по закону. В 1716 году Петр предписал Сенату назначить в ландраты офицеров, получивших отставку из-за ран или за старостью, преимущественно из тех, которые не имеют заселенных земель. Такое назначение получало характер пенсии в награду за военную службу, «ибо не без греха есть в том, – признавался царь, – что такие, которые много служили, те забыты и скитаются, а которые нигде не служили – тунеядцы, те многие по прихотям губернаторским взысканы чинами и получают жалованье довольное». Таким образом ландраты не только не выбирались местным дворянством, но даже могли не принадлежать к местному землевладельческому классу.

Самые ландратские советы существовали очень недолго. Едва только, и то не во всех губерниях, открыли они свои действия в конце 1714 года, как 28 января 1715 года последовал новый указ, значительно изменивший должность ландрата. Этим указом уездные воеводы, подчиненные ландратскому совету, уничтожались и сохранялись только в городах, имевших гарнизоны, в качестве начальников над последними. Уезд переставал быть административным подразделением губернии. Таким подразделением делается новая, более правильная и равномерная единица «доля» – пространство, на котором находилось 5536 тяглых (податных) дворов. Ландраты были сделаны теперь начальниками этих долей, ведая их сельское население по податным и судебным делам. Двое из них по очереди постоянно должны были находиться при губернаторе; в конце года все ландраты должны были съезжаться в губернский город, где под председательством губернатора составляли отчеты и решали важнейшие губернские дела. На практике такие съезды мало собирались, губернатор продолжал править губернией единолично, и ландраты стали к нему в положение подчиненных, низших инстанций, над которыми он стоял «яко властелин», а не «яко президент». В таком виде губернская организация просуществовала с 1715 до 1719 года.