Петр Великий как законодатель. Исследование законодательного процесса в России в эпоху реформ первой четверти XVIII века

В той же, третьей редакции Петр совершенно самостоятельно, с большой глубиной юридической мысли разрабатывает взаимоотношения в сфере законодательства между административными органами, [т. е.] Сенатом и государственными коллегиями, и верховной властью. Определяя условия издания закона, Петр чрезвычайно тонко очертил степень участия административных органов в законодательстве, и в частности их право издания законов с временным характером при перерывах в отправлении верховной властью своих законодательных функций. Последний вопрос – один из важнейших во всех современных конституциях и парламентских порядках западноевропейских государств – был поставлен еще в начале XVIII века под влиянием требований жизни и самостоятельно разрешен Петром I в изучаемом указе.

Все административные органы при Петре могли и должны были проявлять законодательную инициативу в двух случаях: во-первых, если норма, потребная при разрешении конкретного случая, неясно выражена в регламенте или уставе и, во-вторых, если конкретное дело, встретившееся в практике административного органа, не может быть точно разрешено на основании закона, если оно не может быть подведено под существующие статьи закона. В таких случаях все административные учреждения, кроме Сената, не имели права не только разрешать окончательно дело, но даже и выносить постановления, подлежащие утверждению вышестоящими инстанциями. Они [административные учреждения] обязаны были «приносить» такое дело в Сенат для обсуждения его со всеми государственными коллегиями сообща. «Буде же в тех регламентах что покажется темно, – пишет Петр, – или такое дело, что на оное ясного решения не положено, такие дела не вершить, ниже определять, но приносить в Сенат выписки о том, где повинны Сенат собрать все колегии и о оном мыслить и толковать под присягой»[515]. При этом Петр подтвердил еще раз положение, которое проходило как основная норма через все его законодательство и неизменно осуществлялось им на практике – в управлении государством и особенно в законодательстве: «Однако ж не определять, но, положа на пример свое мнение, объявлять нам». И только после апробации царем, «когда определим и подпишем», норма печаталась, присоединялась к регламенту или указу и становилась источником действующего права.

При отлучении же из столицы единственного носителя законодательной власти – императора – Сенат и государственные коллегии, так же как и в первом случае, «положа на пример свое мнение», подписывают его и временно, до апробации верховной властью, разрешают на основании его текущие дела. [Возникший таким образом] закон являлся источником действующего права только до возвращения императора, а следовательно, имел временный, чрезвычайный характер. При возвращении императора к фактическому осуществлению своих законодательных прав эта временная норма или утверждалась им и тогда вносилась в регламент либо устав, или отменялась – и тогда теряла свое значение.

Изучаемый пункт указа 1722 года своеобразно формулировал право издания высшими административными органами чрезвычайных законов при перерывах в сессии законодательных учреждений [из] современных демократических западноевропейских конституций.

Такой порядок управления и законодательства Петр считал основанием устойчивости государства и поэтому установил за нарушение его высшую санкцию, «не смотря» на лицо и заслуги перед государством – «не помня никаких его [нарушителя] добродетелей прежних». И такая санкция была не пустой угрозой, а реальностью, так как в тексте указа законодатель ссылался на пример губернатора, князя Гагарина[516], оказавшегося «плутом» и повешенного публично за нарушение именно прав государственных. Из ссылки на памятную тогда всем казнь знатной персоны видно было каждому, какой опасности подвергал себя всякий, «без различия лица», следовавший «правилам гагариновым». В последних двух редакциях Петр предписал, чтоб этот указ всегда и везде, начиная от Сената и до последних судных мест, находился на столе на видном месте, «яко зерцало пред очми судящих». За нарушение этой нормы законодатель установил взыскание: «А где такого указа на столе не будет, то за всякую ту преступку сто рублев штрофу в гошпиталь»[517].

Подобно тому, как создавался указ от 17 апреля 1722 года, вырабатывались тексты и других коротких, но важных указов, например: указ от 4 апреля 1714 года об обязательности вед'eния протоколов, о коллегиальном решении дел и о подписывании протоколов[518]; указ о порядке производства в чины воинские и гражданские[519], от 7 марта 1721 года; указ о сохранении внешнего порядка и чинности служащими государственных учреждений[520], от 22 января 1724 года, и другие.