Петр Великий как законодатель. Исследование законодательного процесса в России в эпоху реформ первой четверти XVIII века

Доклады Сената, как при обсуждении отдельных положений законопроекта, так и по поводу случаев, возникавших в порядке управления, когда обнаруживалась необходимость считать разрешение отдельного случая прецедентом для подобных дел или установить по поводу его определенную норму, носили характер законодательного почина. А потому и эти доклады нужно присоединить к тем моментам, когда, как мы рассматривали выше, возбуждалась законодательная инициатива. Такие доклады были не единичным, а постоянным явлением – одинаково как в сфере законодательства, так и [в сфере] управления.

Вторым источником, откуда Сенат черпал критерии при обсуждении законопроектов, было законодательство Московского государства – Соборное уложение 1649 года и новоуказные к нему статьи. Например, при обсуждении норм Генерального регламента, [а именно] главы X – «О неработных днях», Сенат во второй редакции положил резолюцию: «Написать из Уложения о том»[732]; или при обсуждении главы XIV – «О колегейном гербе» – на полях текста была сделана заметка: «Выписать, как о печати по Уложению»[733] – и т. д.

После каждого чтения и исправления в Сенате или на докладе царю текст законопроекта переписывался писцом с введением последних исправлений и представлялся вновь на обсуждение Сената.

Петр придавал обсуждению и выработке законопроекта Генерального регламента большое значение, поэтому часто сам присутствовал при чтении проекта. По черновым подлинным записям видно, что он принимал участие при рассмотрении пятой редакции, шестой, седьмой, десятой 15 января 1720 года и при предпоследнем обсуждении 20 января того же года в собственном своем Кабинете[734]. В этой редакции кабинет-секретарем Макаровым сделана пометка на листе с исправлениями Петра: «Пополнено сим при слушании в Кабинете генваря 20[‐го] дня 1720 г., и впредь к слушанию внесен наряд»[735]. Этот «наряд» состоял в дополнениях Генриха Фика, которые были рассмотрены 10 февраля 1720 года, и тогда же была подготовлена последняя редакция закона. Таким образом, проект обсуждался более двух лет, в течение которых рассматривался Сенатом с привлечением консультанта-иностранца, а также Петром в Сенате и у себя в Кабинете, а всего – двенадцать раз.

При изучении исправлений Генерального регламента, сделанных Петром, в них можно видеть, так же как и во всякой его работе над проектом закона, основные руководящие идеи, пронизывающие законопроект с начала и до конца. Такой основной идеей Генерального регламента являлось положение, что сильным и устойчивым государство может быть только при условии правильной организации государственных учреждений и при наличии честного, «порядочного» выполнения своих служебных и гражданских обязанностей всеми – «от мужика и солдата даже до Сената». А для этого как государственные учреждения, так и каждый служащий должны были точно знать свою «должность» и честно выполнять свои обязанности, имея перед глазами закон, устанавливавший награду за заслуги и кару за нерадение и преступления по службе. Поэтому законодатель должен был в своем законе дать точное установление порядков государственной службы, «чтоб никто неведением не мог отговариваться». Генеральный регламент, как показывает самое его название, должен был предусмотреть и установить такие нормы, которые имели бы общее, «генеральное» значение для всех государственных учреждений. Среди таких порядков особенно нуждались в законодательном регламентировании те, которые в старых учреждениях порождали действительно «генеральное» явление, например московскую волокиту. Генеральный регламент и ставил своей целью, как в нем самом указывалось, «все случаи отнять, чтоб не могли чем отговариватися и через многие вопросы оное дело продолжать и замедливать» (глава XIV, пункт 6). Для этого Петр установил письменную форму указов, регламентировал точные сроки разбора дел и ответов на запросы (глава IV), определил дни и часы присутствия (главы III и XII), установил ответственность за «непотребное замедление» (глава XIV), воспретил хранение служебных бумаг на дому (глава XVI) и многое другое[736].