Петр Великий как законодатель. Исследование законодательного процесса в России в эпоху реформ первой четверти XVIII века

Одним из приемов разработки проекта некоторых законов являлось, как указано выше, сопоставление шведских «государственных распорядков», учреждений или регламентов с русскими порядками, законами или существовавшим уже тогда устройством какого-либо учреждения. На языке Петра такое сопоставление обозначалось своеобразным выражением «спускать с русскими обычаи». На примере областной реформы 1718–1719 годов можно видеть, как обычно делалось такое сопоставление в Сенате и к каким результатам оно приводило. Материалом для изучения такого приема правотворчества может служить работа над текстом параллельного описания шведского областного устройства и русских порядков в период между первой и второй областными реформами по документу, носящему название «Краткое описание последующих губерней и в них обретающихся чинов и о должности их во управлении»[632]. На левой стороне полулиста этого архивного документа содержится описание «государственных распорядков» «в Швеции, то есть в Шведском государстве», составленное на основании справки Генриха Фика; на правой же стороне полулиста описаны порядки «в Российском государстве», как они сложились к началу работы над законопроектом. Текст с описанием русского областного устройства был составлен в Сенате. Это параллельное описание шведских и русских областных устройств было предметом рассмотрения и обсуждения также в Сенате в конце 1718 года.

Рассмотрим, как было составлено это «Краткое описание», к каким выводам пришел Сенат при таком сопоставлении, и приведем попутно некоторые свои критические замечания.

Первый пункт содержит определение областного деления обоих государств и перечисление категорий высших областных административных органов. По «Краткому описанию», шведские областные единицы, как и начальники их, были трех категорий – «троякие»: 1) генерал-губернаторы в «провинциях пограничных»: в Эстляндии, Лифляндии, Померании и Бремене. Правители эти были из сенаторов, а также фельдмаршалы и графы. Они назначались из высших чинов по двум основаниям: а) «оные провинции зело важны» и б) из-за «коммуникации и осторожности с соседьми»; 2) в Шонии[633] и Ингерманландии были губернаторы, и 3) «во всех других княжествах и провинциях» были «ландесгевдинги, по-германски – ландесгауптлейде».

Против этого пункта Сенат привел областное деление России также на губернии, которое сложилось в Русском государстве в результате практики, требований жизни, управления судостроением, отправления военных действий в первый период войны и необходимой хозяйственной подготовки к ним. Наметившееся тяготение отдельных районов к хозяйственно-административным центрам закреплено было в собственноручном указе Петра от 18 декабря 1707 года о приписке русских городов к крупным центрам для управления[634]. Дальнейшее же развитие это распоряжение Петра получило также в его собственноручном указе – от 24 апреля 1713 года, о преобразовании органов местного управления[635]. В «[Кратком] описании» названы восемь губерний и об управителях их отмечено: «В тех губерниах генералы-губернаторы и вице-губернаторы определены ко управлению одни из вышних чинов, а другие из царедворцев и из офицеров знатных» (лист 1). Таким образом, следует отметить прежде всего, что деление России на губернии и комплектование начальников их из знатных офицеров не было новостью для русских административных порядков.

Пункт второй содержит определение об одинаковых, равных правах, независимости между собою всех указанных категорий правителей в Швеции: «…началство оных в поверенных им провинциях и княжествах равное и ни в чем не зависит малый от большого»; все высшие правители губерний одинаково состояли непосредственно в ведении центральных органов. Те же порядки отмечены и в организации управления в России.

Функции губернаторов (пункт четвертый) состояли в «полном правителстве над всем дистриктом (уездами. – Н. В.), над гражданским и воинским штатом, шляхетством, крепостями, морскими пристанями, рудокопными заводами, коронными маетностями» и всеми доходами. Особенностью шведского административного устройства было то, что правители губерний «до юстиции (суда. – Н. В.) оные более не касаются», кроме передачи дел в суд для разбирательства и содействия судебным органам при исполнении судебных решений. Относительно русских порядков «[Краткое] описание» указывает, что губернаторы имели также «во всем губернское управителство», не исключая суда и расправы. И этим русские администраторы разнились со своими шведскими коллегами.