Подлинная история русских. XX век

Федерация на основе автономии типа РСФСР в советской историографии чаще всего представлялась единством более прочным, нежели федерация на основе союза субъектов. Зависимость между этими явлениями не столь очевидна. Известные российские государствоведы убедительно разъясняли, что «государство может быть чрезвычайно централизованным, однако федеральным. Это означает, что отдельные части государства участвуют в отправлении суверенитета, однако в государстве не выделен никакой определенный круг вопросов, который бы решался самостоятельно частями, а не центром. И наоборот, государство может быть построено на чрезвычайно широкой автономии частей и в то же время быть не федеральным». Так писал H.H. Алексеев в статье «Советский федерализм» (1927). Автономия отличается от федерации не тем, что автономному образованию предоставляется меньше прав самостоятельности, чем государству — члену федерации. Отличие в том, что «государство выделяет в пользу автономной области или союза определенный круг законодательных административных и других полномочий не в полное распоряжение этой автономной области, а лишь при условии контроля, — будь то в форме санкции или опротестования законов, утверждения того или иного высшего должностного лица: изменения состава палат автономной области и т. д.» (М.Я. Лазерсон). Федерацию отличает от автономии не количественная степень суверенности, не степень единства, а различие отношения децентрализованной части государства с центром. По своей природе автономия таит в себе не меньшую опасность ослабления и распада государственных связей, чем федерация. Чем больше развивается автономность областей, различных по своей культуре и экономике, тем труднее становится осуществлять контроль из центра. Единство государства может не увеличиваться, а уменьшаться. Федеративное государство по своей природе ближе к централизованному государству, чем области, связанные между собой посредством автономного союза. Своеобразные задачи отдельных земель могут беспрепятственно возрастать, но этот процесс идет не за счет центра, сохраняющего установленный круг полномочий.

В советской обществоведческой традиции представления об автономии и федерации в их отношении к централизму как бы поменялись местами. Произошло это, скорее всего, потому, что ссылки на «уникальность» государственного устройства были удобным поводом игнорировать и теорию федерализма, и отечественный исторический опыт.

Россия с петровских времен имела губернское деление. При Петре I было 8 губерний, в конце XVIII века — 50, к началу Первой мировой войны — 78. К 1917 году в границах нынешней Российской Федерации существовали 39 губерний и 9 областей. Губернии имели трехзвенную структуру: губерния — уезд — волость. Всю полноту власти осуществляли губернаторы. Имелись губернские и уездные дворянские собрания, а также волостные сходы как выразители интересов крестьянского сословия. Области в основном формировались на окраинах империи. В них, в отличие от губерний, не было дворянских собраний, земств. Чаще всего они совмещались с общинами казачества. Смежные губернии и области объединялись в генерал-губернаторства. На территории современной России их было четыре (Московское, Степное, Иркутское и Приамурское).

Считается, что история российской государственности, характеризующаяся постоянным включением в свое лоно новых территорий, всегда обнаруживала в своем устройстве элементы федерализма. На наш взгляд, точнее было бы утверждение: не федерализма, а автономности. Вряд ли можно говорить, что Финляндия и Польша, с одной стороны, Бухара и Хорезм, с другой, находились между собой в федеративных отношениях. Более всего они походили на автономные части единого государства. Главам этих «автономий», так же, как и губернаторам, было непозволительно вмешиваться в общероссийскую политику. Много общего с автономией имело и местное самоуправление частей государства с нерусским населением. Отличие простой самоуправляющейся области (города, уезда) от автономной обнаруживается в том, что органы местного самоуправления имеют предметом своего ведения местные интересы, одинаковые на всем пространстве государства, независимо от национальных, экономических и других отличий (например, вопросы здравоохранения, благоустройства и пр.). Органы автономии как органы политического самоуправления имеют предметом своего ведения интересы особости данной области.

Таким образом, федерация, автономизация, централизованное государство представляют собой различные, оптимальные в определенных исторических условиях формы взаимодействия частей одного государства. А также — формы выражения, согласования и реализации интересов всего государства и его частей, интересов общегосударственных и частных. Происхождение союзных государств связано, конечно, с национальным вопросом, но не обязательно обусловлено только им.