Политическая наука №1 / 2014. Формы правления в современном мире

В России такой эволюции не было. Распространенный в российской юридической науке тезис об отсутствии принципиальных отличий российской формулы ответственности правительства от других президентских и полупрезидентских систем не выдерживает критики. Во-первых, российская Конституция, комбинируя нормы конституций Франции и США, противоречива в решении этого вопроса: она сочетает элементы ответственности, присущие различным системам. С одной стороны, Государственная дума дает согласие на назначение председателя правительства, что является элементом его парламентской ответственности (п. 1 ст. 111), с другой – за президентом закрепляется возможность единоличного решения вопроса об отставке правительства, что является элементом президентской системы (п. 2 ст. 117). Во-вторых, Конституция двусмысленна в регулировании отношений парламента и правительства. Дума, как известно, может троекратно выразить недоверие председателю правительства, однако это не влечет его автоматическую отставку. У президента же есть выбор: отправить правительство в отставку или распустить саму Думу (что является для нее сдерживающим фактором самосохранения) (п. 4 ст. 111). В России и большинстве постсоветских стран с формально смешанной формой правления отдельные министры несут ответственность только перед президентом, но не перед парламентом. Отставка министров, губернаторов и других высших чиновников возможна по разным мотивам, объединенным выражением которых служит неопределенная формула об «утрате доверия» со стороны главы государства. Отсутствие полноценного правового регулирования этих вопросов – чрезвычайно опасная ситуация для перспектив демократии. Парламентская ответственность правительства оказывается фикцией [Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий, 1997, с. 376–378]. В-третьих, Конституция неопределенна в соотношении юридической и политической ответственности правительства перед президентом. Неясно, что должно произойти, если правительство принимает решение о своей отставке, а президент решает отклонить ее, – вопрос, имеющий только политическое, но не юридическое решение.

Следует учитывать опыт функционирования российской системы. В период доминирования оппозиции в Думе при Б. Ельцине она не могла остановить принятия его законодательных инициатив (которые проводились указами), добиться отставки правительства или осуществить импичмент президенту. Конституционный суд в самых спорных случаях (указы, инициировавшие войну в Чечне, отставку Генерального прокурора или введение федеральных округов с последующим фактическим назначением губернаторов) практически всегда исходил из установки о конституционности указов и решений президента, апеллируя к его функции гаранта Конституции. Эти особенности российской модели «разделения властей», представленные в большинстве постсоветских конституций, оказались основным объектом критики в ходе так называемых цветных революций (на Украине, в Киргизии, Грузии), основным требованием которых было расширение прерогатив парламента и сокращение полномочий президента в рамках парламентской или смешанной системы французского образца.

Полномочия главы государства

Важная группа различий двух конституций заключается в трактовке полномочий главы государства и регулировании их объема. Конституции Франции и России оказались сходны в одном – закреплении чрезвычайно сильной президентской власти, способной встать над системой разделения властей и выступать арбитром между ними. Однако это сходство не исключает принципиальных различий в трактовке объема полномочий президента.

Во-первых, в объеме законодательных полномочий и характере их реализации: акты президента Франции принимаются по результатам согласования с парламентом и правительством либо контрасигнуются премьер-министром или ответственными министрами (ст. 19).

Во-вторых, французский президент (как и российский) имеет прерогативу назначать премьер-министра, но у него (в отличие от его российского коллеги) отсутствует конституционное право отправлять правительство в отставку или освобождать от должности министров по собственной инициативе (эта возможность во Франции фактически реализуется только в случае, если президент и премьер-министр опираются на одно партийное большинство). Вопрос о том, может ли президент смещать премьер-министра, на разных этапах получал противоположные решения в соответствии с возможностью различных прочтений Конституции [Крутоголов, 1980, с. 232–233]. В России подобная эволюция была бы невозможна без изменения Конституции (п. 2 ст. 117).