Политическая наука №2 / 2014. Трансформации европейского политического пространства

Развитие интеграции привело к значительному расширению состава стран ЕС и масштабному увеличению областей взаимодействия по сравнению с начальным периодом. Следствием данных процессов стали усложнение структуры Союза и рост внутренней неоднородности, которая определяется различием интересов и возможностей участников интеграционного процесса, а также разным пониманием ими целей и задач интеграции. В таких условиях общие для всех государств-членов правила и их одинаковые обязательства в рамках Евросоюза подвергаются коррозии. Единообразное продвижение к общим целям интеграции и само формулирование общих для всех участников целей, как показывает практика, оказалось труднодостижимым. Основные разногласия связаны с тем, насколько много полномочий государства-члены готовы передать на наднациональный уровень и какой метод сотрудничества, коммунитарный или межправительственный, кажется им более эффективным и приемлемым. Совмещение данных подходов ведет к поиску компромиссных решений, которые в большей или меньшей степени учитывают интересы всех акторов интеграционного процесса, в том числе государств-членов и институтов ЕС. Таким образом, формируется весьма сложная внутренняя архитектура Европейского союза.

Когда общие для всех государств-членов цели невозможно сформулировать, в действие включаются механизмы, позволяющие учесть интересы «несогласных» без заметного торможения интеграционного процесса. Такие механизмы имеют различные природу и опыт применения, обычно все их многообразие обозначают термином «гибкая интеграция». В это понятие включает систему исключений (opt-out), продвинутое сотрудничество, соглашения вне правовых и институциональных рамок ЕС и некоторые другие формы [Бабынина, 2012]. Однако решения, принятые через указанные механизмы, нарушают единство интеграционной группировки, ведут к дисбалансу прав и обязанностей ее участников, фрагментируя, таким образом, политическое пространство в ЕС.

В настоящее время в ЕС наблюдается интенсификация интеграционных процессов, вызванная поисками выхода из текущего финансово-экономического и долгового кризиса, с одной стороны, и логикой развития интеграции – с другой. Обратной стороной медали стало нежелание части государств следовать в фарватере данной тенденции. В результате в ЕС в постлиссабонский период наблюдается резкое увеличение «гибких» решений, при которых не все государства участвуют в предлагаемых проектах. Важным элементом современного развития ЕС стало применение продвинутого сотрудничества, позволяющего продвигать интеграционные проекты ограниченному числу стран. Наложение различных продвинутых групп на уже существовавшие исключения ведет к существенному изменению внутренней архитектуры Европейского союза.

Система исключений

В процессе развития ЕС в ситуациях, когда одно или несколько государств-членов категорически не хотели принимать участие в предлагаемых проектах, решением становилось предоставление им исключений из общих правил. Обычно такие исключения становились предметом переговоров и были прописаны в основополагающих договорах. Основная часть существующих исключений принадлежит Великобритании, Дании, Ирландии. Другой вид исключений носит временный характер, он предоставляется государствам для подготовки в реализации общих проектов.

Первые исключения были прописаны в Маастрихтском договоре. Создание Экономического и валютного союза (ЭВС) предполагало присоединение к единой валюте по мере выполнения определенных критериев. Таким образом, на будущее было заложено разделение на две группы стран, входящих в зону евро и находящихся за ее пределами. Кроме временных договор предусматривал постоянные исключения, прописанные в специальных протоколах для Великобритании (право не вводить единую валюту) и Дании (право не вводить единую валюту, не принимать участия в сотрудничестве ЕС в области обороны, участвовать во взаимодействии в сфере юстиции и внутренних дел только на межправительственном уровне) [Treaty on European Union, 1992].

Амстердамский договор существенно увеличил число исключений вследствие включения Шенгенских правил в договор и переноса части сотрудничества в сфере юстиции и внутренних дел в коммунитарную первую опору. Великобритания и Ирландия остались за замками шенгенской зоны и получили возможность участвовать по желанию в проектах, относящихся к визовой и иммиграционной политикам ЕС и предоставлению убежища [Weatherill S., 1999, p. 21–40].