Политическая наука №2 / 2014. Трансформации европейского политического пространства

К настоящему времени сформировалась комплексная система управления пространством единого энергетического рынка Евросоюза. Базовые правила функционирования рынка определяются законодательством ЕС. С момента вступления в силу Лиссабонского договора энергетическая политика вошла в сферу совместной компетенции ЕС и государств-членов. Законодательные акты принимаются с соответствии с обычной законодательной процедурой, строящейся на исключительной законодательной инициативе Комиссии и сотрудничестве двух законодательных институтов – Совета министров и Европарламента. Впрочем, следует отметить, что реальное влияние институтов в законодательном процессе существенно отличается от выводов, которые можно сделать из анализа текста законодательной процедуры, – ключевым законодателем остается Совет министров5. В сфере энергетики хороший пример дает история принятия ТЭП. Итоговый перечень вариантов разделения функций (см. далее) был принят именно на основе компромисса, разработанного в Совете министров, хотя Еврокомиссия (изначально) и Европарламент (практически до последнего момента) настаивали на обязательном применении разделения собственности.

В основе законодательства ЕС о едином ЭР лежат директивы 2009/73 (газ) и 2009/72 (электроэнергия). По своей юридической природе директивы ЕС требуют имплементации на национальном уровне, т.е. принятия национального законодательства, детализирующего рамочные положения директив и адаптирующего их к ситуации в каждой отдельной стране Евросоюза. В сфере регулирования ЭР это порождает определенные проблемы, связанные с задержками в принятии национального законодательства и попытками трактовать неясные положения законодательства ЕС в пользу сохранения не вполне конкурентной среды. Еврокомиссия осуществляет контроль за имплементацией директив (см. далее) с целью обеспечить единообразие регулирования ЭР, но ее действия не всегда успешны; даже в лучшем случае процедуры контроля требуют нескольких лет и не гарантируют положительного результата. Лишь один аспект функционирования ЭР ЕС – правила доступа к трансграничным сетям – урегулирован на уровне ЕС документами прямого действия: регламентами 715/2009 (газ) и 714/2009 (электроэнергия).

Практическая деятельность по регулированию ЭР возложена на национальные исполнительные органы – национальные регуляторы. В настоящее время независимость регуляторов основывается на юридической и функциональной автономии (как от бизнеса, так и от национальных правительств), независимом финансировании, специальных гарантиях и правилах деятельности персонала.

Перечислим основные функции регуляторов.

1. Тарифное регулирование. Регулятор утверждает тариф на транспортировку энергии либо методику его определения. Тем самым операторы сетей в идеале должны быть лишены возможности получать монопольную ренту за счет завышения транспортного тарифа.

2. Инвестиционное планирование. Регулятор утверждает обязательные к исполнению 10-летние планы развития сетей. В случае неисполнения операторами сетей указанных планов регулятор вправе применять санкции либо привлечь к реализации инфраструктурных проектов сторонних инвесторов.

3. Контроль за соблюдением права ЕС и имплементирующего национального законодательства. Прежде всего, объектом контроля является деятельность операторов сетей. В рамках расследования нарушений регулятор вправе проводить проверки предприятий и налагать санкции.

4. Разрешение споров. Регулятор разрешает споры о доступе к транспортным и распределительным сетям между третьими лицами и операторами сетей.

Идея создания общеевропейского регулятора получила пока что скромное воплощение в Агентстве по сотрудничеству энергетических регуляторов (АСЭР, Агентство). Взаимодействие национальных регуляторов – необходимое условие для решения вопросов, связанных с трансграничными поставками и развитием трансграничной инфраструктуры, а также для «появления общей культуры регулирования» [Гудков, 2010, с. 59]. Еще в 2000 г. регуляторы на добровольной основе объединились в Совет европейских регуляторов энергетики – ассоциацию без формальных полномочий. В 2003 г. Еврокомиссия учредила консультативный орган – Группу европейских регуляторов электроэнергетики и газа (ERGEG).

С 1990-х годов Комиссия стремилась получить полномочия по текущему регулированию рынков электроэнергии и газа, однако эти инициативы последовательно отвергались рядом стран-членов, озабоченных сохранением контроля над функционированием отрасли. Согласно ТЭП, на основе ERGEG создан принципиально новый орган регулирования рынка – общеевропейское Агентство по сотрудничеству энергетических регуляторов. В своей текущей деятельности Агентство независимо от стран ЕС и от национальных регуляторов. В частности, это обеспечивается тем, что постоянно действующий орган управления – Административный совет – формируется институтами ЕС.