Политический порядок в меняющихся обществах

«Первичные демократические организации» (Basic Democracies) были теми основными институционными инструментами, которые должны были обеспечивать участие народа в политической жизни. Они были созданы через год после военного переворота как попытка сформировать систему демократических институтов, которые бы, по выражению Айюб Хана, были «просты для понимания, легки в работе и дешевы; ставили перед избирателем такие вопросы, которые он может понять без подсказки; обеспечивали эффективное участие всех граждан в полную меру их возможностей; производили на свет достаточно сильные и устойчивые правительства»⁶⁹. Была сформирована иерархия советов. На нижнем уровне были «союзные советы» в составе десяти членов каждый, по одному члену на одну тысячу человек населения, избираемые всеобщим голосованием. Над ними стояли советы «тхана», или «техсил», составленные из глав союзных советов, плюс такое же число назначенных по должности членов. Еще выше располагались советы районов, также состоявшие наполовину из гражданских служащих, наполовину из «первичных демократов» (Basic Democrats), назначенных «дивизионным комиссаром». Над ними же стояли «дивизионные советы», комплектовавшие аналогично советам районов. Функции этих органов были связаны в первую очередь с экономическим и социальным развитием, местным самоуправлением, административной координацией и проведением выборов.

Выборы в союзные советы проводились в декабре 1959 г. и в январе 1960 г. при участии 50% избирателей. Почти 80 000 «первичных демократов» составили корпус политических активистов и ядро политической системы. Большинство из них были новичками в политике, и в соответствии с характером политической структуры они оказались достаточно равномерно распределены в населении. Большинство «первичных демократов» составили грамотные и достаточно обеспеченные люди. При этом более 50 000 из них были заняты в сельском хозяйстве⁷⁰. До 1959 г. пакистанская политика была почти исключительно ориентирована на город. «Общественное мнение в Пакистане определяют городской средний класс, землевладельцы и некоторые религиозные лидеры. Это слишком узкое и неустойчивое основание, для того чтобы строить на нем прочное и эффективное государство… Политическая активность по большей части была замкнута в пределах небольшой группы активных политиков, живущих в городах. Простой человек, особенно в сельских районах, мало что знал о маневрах, происходивших в столицах провинций и страны в целом, или был к ним безразличен. Рядовые люди не привыкли видеть себя как избирателей»⁷¹. Однако «первичные демократические организации» принесли политику в сельские области и породили класс сельских политических активистов, которым предстояло сыграть свою роль в местной и общенациональной политике. Впервые политическая активность вышла за пределы городов и распространилась по сельской местности. Политическая активность тем самым расширилась, правительство получило новый источник поддержки, и был сделан значительный шаг в направлении создания того институционного звена между правительством и сельским населением, которое является необходимым условием политической стабильности в стране, переживающей модернизацию.

Корпус «первичных демократов» стал в какой-то мере конкурентом двух других общественных групп, активных в пакистанской политике. С одной стороны, будучи территориально связан с селом, он был оторван от городских интеллектуалов среднего класса и имел противоположные им интересы. «Вся интеллигенция, — предупреждал „первичных демократов“ один из пакистанских министров, — против вас»⁷². С другой стороны, структура «первичных демократических организаций» не могла не породить конфликт бюрократических и народных интересов. Их назначение, по словам Айюб Хана, состояло в том, чтобы обеспечить условия, когда «каждая деревня и каждый житель деревни… станет равноправным с администрацией партнером в решении государственных задач»⁷³. Вместо создания полностью автономной политической структуры, отдельной от административной, была предпринята попытка образовать некую смешанную структуру, сочетающую в себе бюрократические и народные элементы, так чтобы народные элементы преобладали на нижних уровнях, а официальные, бюрократические — наверху. Это, естественно, привело к трениям между гражданскими служащими и выборными руководителями. Однако борьба между этими двумя элементами велась внутри единой институционной структуры и, таким образом, способствовала упрочению этой структуры и идентификации с ней как чиновников, так и выборных деятелей. Как выражение народного недовольства бюрократией, так и проведение бюрократами правительственной политики осуществлялись через структуру «первичных демократических организаций».