Политический порядок в меняющихся обществах

Существует три традиционных подхода к проблеме общественного интереса²⁶. Его отождествляли либо с абстрактными, основополагающими, идеальными ценностями и нормами, такими, как естественное право, справедливость или разум; либо со специфическими интересами конкретного индивида («государство — это я»), группы, класса (марксизм) или большинства; либо же с результатом конкуренции между индивидами (классический либерализм) или группами (Бентли[4]). Проблема всех этих подходов состоит в том, чтобы прийти к определению, которое было бы конкретным, а не размытым, общим, а не частным. К сожалению, в большинстве случаев конкретному недостает общности, а общему конкретности. Отчасти выход из затруднения можно видеть в том, чтобы определить общественный интерес через конкретные интересы институтов управления. Общество с высоким уровнем институциализации правительственных организаций и процедур обладает большими возможностями формулирования и реализации общественных интересов. «Организованные (институциализованные) политические сообщества, — пишет Фридрих, — лучше адаптированы для принятия решений и разработки политики, чем неорганизованные сообщества»²⁷. Общественный интерес в этом смысле слова не есть нечто существующее a priori в естественном праве или воле народа. Не сводится он и к результатам политического процесса. Но он укрепляет правительственные институты. Общественный интерес — это интерес общественных институтов. И он возникает в результате институциализации правительственных организаций. В сложной политической системе различные управленческие организации и процедуры представляют различные аспекты общественного интереса. В сложном обществе общественному интересу свойственно быть сложным.

Демократам привычно мыслить об институтах управления как об имеющих представительские функции, т. е. как о выражающих интересы каких-то других групп (их электората). Они поэтому склонны забывать о том, что у правительственных институтов есть собственные интересы. Эти интересы не только существуют, они достаточно конкретны. На вопросы типа: «Каковы интересы президентской власти? Каковы интересы Сената? Каковы интересы Палаты представителей? Каковы интересы Верховного суда?» — ответить трудно, но возможно. Эти ответы в совокупности составят достаточно близкую к истине картину «общественного интереса» Соединенных Штатов. Аналогичным образом общественный интерес Великобритании приблизительно соответствует специфическим интересам Короны, Кабинета и Парламента. В Советском Союзе он приблизительно равен сумме специфических интересов правительства и Центрального комитета Коммунистической партии.

Институциональные интересы отличаются от интересов индивидов, действующих внутри институтов. Верное замечание Кейнса, что «в долгосрочном плане мы все мертвы», приложимо к индивидам, не к институтам. Индивидуальные интересы неизбежно краткосрочны. Институциональные же интересы существуют долго; выразитель интересов института должен думать о его благополучии на неопределенное время вперед. Это соображение часто означает необходимость ограничивать ближайшие цели. Аристотель считал важнейшим достоинством политики как демократического, так и олигархического государства не приумножение достоинств той или другой формы государственного устройства, а создание условий для политической стабильности²⁸. Должностное лицо, стремящееся максимально усилить свою власть или другие ценности в краткосрочном плане, ослабляет свой институт в плане долгосрочном. Судьи Верховного суда могут, руководствуясь своими ближайшими индивидуальными интересами, захотеть объявить акт Конгресса неконституционным. Но, думая о том, отвечает ли это общественному интересу, они, вероятно, должны задать себе вопрос о том, действительно ли такое решение отвечает долгосрочным интересам Верховного суда. Образцом государственной мудрости судьи могут служить люди вроде Джона Маршалла в деле «Марбери против Мэдисона»[5], действия которых направлены на такое повышение институциальной мощи суда, чтобы ни президент, ни Конгресс не могли поколебать ее. Напротив, члены Верховного суда 1930-х гг. в борьбе за усиление своего текущего влияния рисковали долгосрочными интересами суда как института.