Политический порядок в меняющихся обществах

Очень похожа ситуация в группах В и F, а также в других странах, где 30 и более процентов населения были заняты в сельском хозяйстве и 20 и более процентов хозяйств работали на арендной основе. Таковы, например, Доминиканская Республика, Куба, Тайвань, Филиппины, Южный Вьетнам и Индия. Интересно, что в двух из них — Кубе и Тайване — были проведены значительные реформы, при этом на Тайване уровень неравенства упал с 0,65 в 1930-х до 0,46 в 1960 г. Остальные 20 стран с высоким уровнем неравенства и (или) большой долей аренды (группы В, С и F минус Боливия плюс Доминиканская Республика, Испания, Филиппины, Южный Вьетнам и Индия) — это, предположительно, те места на карте, где земельная реформа остается особенно острым политическим вопросом. К ним следует добавить и страны (такие, как Марокко, Сирия, Эфиопия), по которым нет данных относительно структуры земельной собственности, но о которых известно, что распределение земельной собственности там очень неравномерно, или просто, «по факту», известно, насколько высока там политическая цена этого вопроса. Во всех этих странах долговременная стабильность политической системы с большой вероятностью может зависеть от способности правительств провести земельные реформы.

При каких же условиях земельная реформа осуществима? Как и любые другие реформы, изменения в характере землепользования требуют концентрации власти и расширения сферы ее действия. Говоря конкретнее, они предполагают, во-первых, сосредоточение власти в руках новых элит, ориентированных на реформы, и, во-вторых, мобилизацию крестьянства и его организованное участие во внедрении реформ. Исследователи процессов земельной реформы пытаются время от времени вводить различие между «реформой сверху» и «реформой снизу». На самом деле, однако, успешная земельная реформа предполагает активность с обеих сторон. Эффективность земельной реформы, связанной с революцией, объясняется, очевидно, именно этим: концентрацией власти в руках революционной элиты и быстрой политической мобилизацией крестьянства. В случаях, подобных боливийскому, крестьяне захватывают землю и организуются в национальные крестьянские союзы, а новая правящая элита издает закон о земельной реформе, который закрепляет их права и учреждает административные структуры, необходимые для проведения реформ.

Если предполагается, что традиционные элиты — это элиты землевладельческие, прореформенная инициатива сверху должна идти от какой-то новой элитной группы, способной поломать политически укорененную систему интересов и взять власть, достаточную для того, чтобы обеспечить законодательное принятие и реализацию земельной реформы вопреки сопротивлению значительного числа землевладельцев. По самой своей природе земельная реформа предполагает некоторый элемент конфискации. Она может иметь форму прямой экспроприации земли государством, без какой-либо компенсации, как это происходит в случае революции. Возможна компенсация на уровне той цены земли, которая установлена в целях налогообложения и которая обычно гораздо ниже ее рыночной стоимости. Возможна компенсация в форме ценных бумаг или других формах отложенного платежа, где реальные выплаты обычно резко уменьшены инфляцией и нестабильностью правительств, берущих на себя обязательства. Единственное исключение из практики частичной или полной конфискации — это те счастливые страны, где, как, например, в Венесуэле или Иране, была возможна, так сказать, «нефтяная земельная реформа» — то есть там, где источником существенной компенсации были доходы от нефти. Во всех остальных случаях земельная реформа предполагает насильственную передачу собственности из одних рук в другие. И это обстоятельство делает земельную реформу самым серьезным — и самым трудным — из того, что берет на себя правительство, взявшееся за модернизацию.

Готовность землевладельцев к утрате собственности в результате земельной реформы, не столь радикальной, как революция, варьирует в прямой зависимости оттого, насколько неизбежной альтернативой этому представляется утрата ее именно в результате революции. Помимо этого, способность правительства провести земельную реформу может варьировать в прямой зависимости от степени концентрации собственности. При высокой концентрации большие земельные массивы для перераспределения могут быть получены через экспроприацию очень богатого меньшинства, которое вполне может быть способно позволить себе такую потерю. Если же земельная реформа требует лишить собственности гораздо более широкий класс землевладельцев средней руки, кулаков, правительство сталкивается с более серьезной проблемой.