Политический порядок в меняющихся обществах

Демократические правительства могут осуществить земельную реформу там, где существует энергичная и популярная исполнительная власть, а также сильные партийные организации, которые представляют группы населения, заинтересованные в завоевании крестьянских голосов. В Венесуэле Ромуло Бетанкур[59], действуя совместно с организационно сильной партией «Демократическое содействие» и крестьянскими союзами, добился в 1960 г. принятия закона о земельной реформе. Однако даже при этих благоприятных обстоятельствах парламент оставался главным бастионом оппозиции, и пришлось прибегнуть к мерам не вполне парламентского свойства. Была создана внепарламентская комиссия по земельной реформе, которая после длительных слушаний, консультаций и исследований разработала предложения. Затем они были выдвинуты на рассмотрение законодательного собрания и с незначительными изменениями «продавлены» проправительственным большинством. «Комиссия представляла собой сначала соединение представителей всех политических партий, философий и большинства венесуэльских групп, имеющих отношение к сельскому хозяйству. Таким образом, оказалось возможным привести весь спектр политических членений к консенсусу относительно окончательной версии предложений комиссии»⁴⁹. По существу, законодательный процесс был перенесен из неблагоприятной парламентской среды в более благоприятную среду слушаний в комиссии по земельной реформе. Успех земельной реформы создал ситуацию активного состязания между политическими партиями за популярность в крестьянской среде. «Скупка голосов, — как заявил один из венесуэльских деятелей в сфере земельной реформы, — это хорошая политика. Лучше нет»⁵⁰. Колумбийская земельная реформа 1961 г. была проведена похожим способом. Тоже была создана внепарламентская комиссия, однако, в отличие от реформы венесуэльской, законопроект был подвергнут длительному рассмотрению и дальнейшей доработке в парламенте.

В Индии законодательство по земельной реформе было исторической целью конгресса и его лидеров. К тому же первая фаза реформы, упразднение заминдаров, была частью процесса национального освобождения. Правовой статус заминдара был создан англичанами в XIX в., и упразднение этой категории землевладельцев можно было рассматривать как символ конца британского владычества. С такой же легкостью, с какой иностранные правители лишают собственности местных землевладельцев, местные правители лишают собственности иностранных или таких, чье право на владение собственностью представляется вытекающим из иностранного источника. (Имеется в виду ситуация, когда землевладельцы иностранного происхождения не могут рассчитывать на интервенцию в защиту их прав.) В результате этого, однако, земельная реформа в Индии продвигалась очень медленно. Она была в юрисдикции законодательных собраний штатов, и на протяжении 1950-х гг. нигде, за исключением штата Утгар-Прадеш, собрания не приняли эффективного законодательства по земельной реформе. Законы, которые были приняты, пестрели дырами, делающими очень трудным для крестьян добиться осуществления своих прав и очень легким для землевладельцев уйти от исполнения своих обязанностей.

Еще в одной демократической стране Южной Азии, на Филиппинах, земельная реформа претерпела такую же, если не худшую, судьбу. Восстание Хукбалахап[60] и активность Магсайсая вынудили филиппинских законодателей провести в 1955 г. закон о земельной реформе. Закон этот, однако, был полон прорех. Некоторое представление о его неэффективности дает сдержанный комментарий из отчета ООН в 1962 г.: «Даже если бы закон был полностью введен в действие, большие площади разрешенного землевладения способствовали бы сохранению широких масштабов аренды. Меры обеспечения реформы представляются недостаточными, и арендаторы предпочитают сохранять хорошие отношения с семьями землевладельцев вместо того, чтобы пользоваться преимуществами, которые дает им закон»⁵¹. Слабость закона побудила президента Макапагала оказать давление для принятия в 1963 г. другого закона.