Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе

Как и в случае с Россией, в трансформацию польского, венгерского и казахского государства всеобщего благосостояния были глубоко вовлечены международные институты. Основным внешним актором, способствовавшим либерализации и сокращению во всем посткоммунистическом регионе, был Всемирный банк. В 1997 году Польша и Венгрия также начали процесс вступления в Европейский Союз. ЕС обычно ассоциируется с европейской социальной моделью, особенностями которой, хотя это нигде и не кодифицировано, считается упор на солидарность, сплоченность общества, социальные права и инклюзивность, а также политические переговоры между социальными партнерами. Она резко контрастирует с продвигаемыми МФИ принципом остаточности государства всеобщего благосостояния, приватизацией и снижением государственной ответственности. Вступление в ЕС иногда приводят в качестве одного из основных факторов, которые формировали развитие государств всеобщего благосостояния стран Восточной Европы, ориентируя их на европейские нормы и практику [Orenstein, Haas 2002]. Однако тщательные эмпирические исследования в целом приводят к выводу о том, что фактическое влияние Европейского Союза на социальную политику в присоединяющихся к нему странах было весьма скромным и в какой-то мере неоднозначным, а также что в действительности оно не бросало вызов либеральной модели[268]. Далее я кратко рассматриваю роль МФИ в этих четырех ситуациях, а затем сравниваю влияние ЕС в Польше и Венгрии.

В 1990-х годах Всемирный банк спонсировал в Польше, Венгрии и Казахстане проекты в социальном секторе – в области пенсионного обеспечения, борьбы с бедностью, рынков труда, здравоохранения и образования[269]. Посткоммунистические правительства Польши и Венгрии тесно сотрудничали с должностными лицами банка, принимавшими непосредственное участие в разработке политики, направленной на проведение масштабных реформ в социальном секторе. Эта политика была предметом переговоров с законодательными органами и общественными конституентами, и некоторые идеи не имели успеха, но в конечном итоге банк сыграл значительную роль в формировании социальной политики. Департамент оценки деятельности банка оценил результаты его работы в обеих этих странах как весьма удовлетворительные и устойчивые, а также как оказавшие существенное влияние на институциональное развитие, в отличие от оценки банком собственных неудач в России. Модели децентрализации здравоохранения и образования, поощряемые глобальными политическими структурами (см. главу 2), также оказали в Польше и Венгрии в начале 1990-х годов большое влияние, а двусторонние политические трансферты из Европы сыграли важную роль в реформировании сектора здравоохранения.

Из рассматриваемых здесь стран Казахстан был наиболее подвержен влиянию МФИ как при реформировании социального сектора, так и при осуществлении более широкого процесса реформ. Согласно авторитетному исследованию Олкотта, «почти в каждом экономическом законодательстве, предложенном во второй половине 1990-х годов, были отражены консультации с экспертами одного или нескольких многосторонних финансовых институтов» [Olcott 2002: 146]. В Казахстане программные идеи Всемирного банка редко сталкивались с препятствиями со стороны заинтересованных в сохранении системы всеобщего благосостояния государственнических структур. Симптомом слабости бюрократии социального сектора было и то, что должностные лица банка жаловались на частую смену государственных служащих, с которыми они работали. Практически каждый аспект казахстанского государства всеобщего благосостояния был при международном содействии адаптирован к либеральной модели. В отчете за 2001 год признавалась эффективность Всемирного банка в продвижении этих реформ, однако при этом была высказана критика их подготовки и других неудач, знакомых по ситуации с Россией:

Стратегия не была достаточно сильно сфокусирована на институтах, защите бедных и гендерных вопросах. Критическая аналитическая работа, необходимая для сокращения бедности, была проведена только на позднем этапе переходного периода. <…> [Отмечалось] отсутствие национальной ответственности, низкая имплементационная дееспособность правительства и частые смены правительственного штата [World Bank 2001а: п. р.].