Правопорядок в период глобального кризиса: трансформации, тенденции, угрозы

Сторонники концепции «чрезвычайного права» нередко ссылаются на латинскую формулу «Necessitas non habet legem» («Нужда не знает закона») в обоснование необходимости предоставления определённым органам и должностным лицам государства значительно более широких полномочий, чем они обыкновенно имеют, и введения правовых режимов, ограничивающих отдельные права и свободы граждан. Ирония, впрочем, состоит в том, что именно на законодательное регулирование таких экстраординарных ситуаций, как правило, делается ставка. Депутаты, чиновники и юристы пытаются как можно детальнее предусмотреть порядок действий государственных органов в случае возникновения тех или иных негативных событий, «подстелить солому» на случай неожиданного падения. Насколько такие меры действенны?

Чрезвычайное правовое регулирование: от Древнего Рима до наших дней

Как уже, наверное, стало понятно, концепция чрезвычайного правового регулирования не является чем-то специфически новым, хотя именно в таком терминологическом оформлении она выступала далеко не всегда.

Ещё правопорядку античного Рима была известна практика назначения диктаторов (dictator, в иных источниках – magister populi) – должностных лиц с особыми полномочиями для устранения опасностей, встающих перед государством (для отражения атаки неприятеля, подавления восстания внутри страны и т. п.). Диктатор назначался консулом по поручению римского сената сроком на полгода, при этом обычай республиканского периода предписывал ему сложить свои полномочия досрочно, если он выполнил порученное ему дело. Военно-административная власть (imperium) диктатора, в отличие от чиновной власти консулов, не ущемлялась ни коллегиальностью, ни правом вето народных трибунов, ни апелляцией к народу[45]. Как указывается в титуле II книги первой Дигестов Юстиниана, диктаторам было предоставлено право приговаривать к смерти, при этом на них нельзя было жаловаться[46]. В своём исследовании, посвящённом исключительным полномочиям органов государственной власти в периоды кризисов, Орен Гросс (Oren Gross) и Фйунула Нйи Илан (Fionnuala N'i Aol'ain) отмечают:

«Римляне учредили систему, в которой чрезвычайный институт являлся признанным и регулярным инструментом управления, встроенным в конституционные рамки»[47].

Римская республика была первым государством из тех, что внесли практику чрезвычайных полномочий органов и должностных лиц центральной власти в нормативную систему, сделав институт чрезвычайных полномочий регулярным правовым институтом. Впоследствии, однако, по этому же пути пошли и многие другие государства, причём наибольшее развитие институты чрезвычайного регулирования получили в период европейских буржуазных революций.

Так, например, законодательство Франции с давних пор знает институт осадного положения ('etat de siege), откуда он практически в неизменном виде перекочевал в Латинскую Америку (там он известен как estado de sitio). Изначально данный институт предполагал наделение командующего армией всей полнотой власти, в том числе полномочиями по поддержанию порядка и внутренней безопасности, и призван был действовать в условиях осады города войсками неприятеля. После Французской революции смысловое наполнение института осадного положения изменилось. Режим осадного положения стал вводиться не только при осаде города внешним противником, но и в ситуациях внутренних волнений. Такое расширение понимания данного института привело к различению реального осадного положения, т. е. осадного положения в собственном смысле слова ('etat de siege r'eel), и фиктивного, или политического осадного положения ('etat de siege fictif)[48].

В настоящее время порядок и основания введения режима осадного положения во Франции регулируются нормами Конституции Республики от 4 октября 1958 года[49] и Кодекса обороны, утверждённого ордонансом № 2004–1374 от 20 декабря 2004 года и ратифицированно – го законом № 2005–1550 от 12 декабря 2005 года[50]. В соответствии со статьёй L2121-2 Кодекса обороны Франции полномочия по поддержанию общественного порядка и иные полицейские функции передаются органам военной власти. Часть юрисдикции гражданских судов при этом передаётся военным трибуналам (статья L2121-3). Кроме этого, режим осадного положения предполагает наличие у военных властей ряда исключительных полномочий, которые у них отсутствуют в ординарных условиях: производить обыски в жилых помещениях днём и ночью, запрещать публикации и собрания, если они угрожают общественному порядку, и пр.[51]