Правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»

2. Законодательство об общественном контроле относится к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Хотя в ст. 72 Конституции РФ общественный контроль не упоминается среди предметов ведения, однако в пользу сформулированного выше вывода говорит тот факт, что именно к сфере совместной компетенции относится защита прав и свобод человека и гражданина (п. «б» ч. 1 ст. 72). В свою очередь право граждан на участие в осуществлении общественного контроля, как было показано выше, прямо вытекает из права граждан на участие в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32).

Применяя к комментируемому Закону правило, закрепленное в ст. 76 (ч. 2) Конституции РФ, можно утверждать, что по вопросам организации и осуществления общественного контроля «издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации». При этом федеральные законы имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации.

В то же время подчеркнем, что регулирование организации и осуществления общественного контроля в отдельных сферах может относиться как к исключительному ведению Российской Федерации, так и к ведению субъектов Российской Федерации. Например, регулирование общественного контроля за соблюдением прав человека в местах принудительного содержания, относящихся к системе исполнения наказаний, попадает в сферу федеральной компетенции, поскольку к этой сфере относится уголовно-исполнительное законодательство (п. «о» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ). Напротив, в сфере, определенной ст. 73 Конституции РФ, региональный законодатель вправе самостоятельно осуществлять регулирование общественного контроля путем принятия законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76).

Подчеркнем, что разграничение предметов ведения в отношении регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина призвано обеспечить максимально широкие гарантии их реализации. Согласно правовой позиции КС РФ «соответствующие обязанности возлагаются – исходя из конституционных начал разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти – как на органы государственной власти Российской Федерации, так и на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также на органы местного самоуправления»48. При этом «в сфере совместного ведения законодатель субъекта Российской Федерации вправе развивать и конкретизировать регулирование, установленное федеральным законом, а также вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование по вопросам, относящимся к предмету совместного ведения, в случаях их неурегулирования в федеральном законе»49.

3. Часть 1 комментируемой ст. 2 перечисляет виды источников права, содержащих правовые нормы, регулирующие организацию и осуществление общественного контроля. Хотя в данной части текстуально говорится только об «осуществлении общественного контроля», однако по сути речь идет также и об организации общественного контроля. В частности, все статьи ФЗООК, регулирующие деятельность субъектов общественного контроля, касаются прежде всего именно его организации, а не собственно процесса его осуществления. Вот почему представляется целесообразным в ч. 1 комментируемой ст. 2 слово «осуществление» заменить фразой «организация и осуществление».

4. Перечень видов источников права, содержащих правовые нормы, регулирующие организацию и осуществление общественного контроля, включает в себя:

– федеральные конституционные законы;

– федеральные законы;

– иные нормативные правовые акты Российской Федерации;

– законы субъектов Российской Федерации;

– иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;

– муниципальные нормативные правовые акты.

5. К числу федеральных законов, регулирующих организацию и осуществление общественного контроля, помимо ФЗООК можно отнести прежде всего:

– ФЗОКМПС;

– ФЗоОП.

Кроме того, разрозненные правовые нормы, касающиеся организации и осуществления общественного контроля, есть в таких федеральных законах, как:

– Закон РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-I «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»;

– Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-I «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»;

– Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»;

– Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»;

– Федеральный закон от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения»;

– Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле»;

– Федеральный закон от 2 мая 1997 г. № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия»;

– Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»;

– Федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах»;