Правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»

Федеральный закон «ОБ ОСНОВАХ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ »

Принят

Государственной Думой

4 июля 2014 г.

Одобрен

Советом Федерации

9 июля 2014 г.

Глава 1. Общие положения

Характеризуя в целом структуру комментируемого Закона, следует отметить строгую логическую последовательность в расположении правовых норм в тексте данного нормативного правового акта. ФЗООК открывается главой, содержащей общие положения. Далее следует глава, описывающая статус субъектов общественного контроля. Попутно раскрываются отдельные стороны возникающих правоотношений. Третья глава посвящена формам общественного контроля, т.е. тем организационно-правовым формам, в которых организуется и осуществляется общественный контроль его субъектами. Наконец, заключительная глава ФЗООК касается вопросов ответственности за нарушение законодательства об общественном контроле.

Следует отметить, что подобное расположение нормативного материала могло бы рассматриваться как фактическое деление Закона на общую и особенную части. Однако расположение некоторых статей препятствует подобному выводу. Так, статьи, устанавливающие перечень субъектов общественного контроля, их права и обязанности, несмотря на сугубо общий характер содержащихся в них норм, размещены законодателем не в первой, а во второй главе ФЗООК наряду со статьями, определяющими правовой статус отдельных субъектов общественного контроля. Аналогичным образом статья, перечисляющая формы общественного контроля, оказалась в третьей главе вместе со статьями, касающимися отдельных форм. Иными словами, смешение общих и специальных норм здесь налицо.

Первая глава комментируемого Закона содержит нормы, составляющие его концептуальную основу. Ее условно можно разделить на несколько самостоятельных фрагментов. Первый фрагмент определяет место ФЗООК в общей системе российского законодательства. Законодатель традиционно начинает с предмета правового регулирования (ст. 1) и структуры законодательства в данной сфере (ст. 2). Ставя на третье место статью о праве граждан на участие в осуществлении общественного контроля (ст. 3), законодатель подчеркивает отнесение ФЗООК к законодательству о конституционном строе, хотя текстуально и не связывает его с конституционным правом граждан на участие в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ).

Второй фрагмент гл. 1 раскрывает понятие общественного контроля не только через его формальное определение (ст. 4), но и через цели, задачи (ст. 5) и принципы (ст. 6) общественного контроля.

Наконец, третий фрагмент гл. 1 содержит нормы, касающиеся исключительно информационно-правового обеспечения общественного контроля (ст. 7 и 8).

Статья 1. Предмет регулирования настоящего федерального закона

Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

1. Традиции законотворчества, установившиеся в Российской Федерации в последние два десятилетия, предполагают обязательное наличие в начальных статьях федерального закона нормы, определяющей предмет правового регулирования данного нормативно-правового акта. В некоторых законах34 предмет правового регулирования именуется сферой действия, однако суть от этого не меняется.

Под предметом правового регулирования в юриспруденции традиционно понимается обособленная совокупность общественных отношений, складывающихся в той иной сфере и на регулирование которых нацелен данный нормативно-правовой акт35. Именно специфика общественных отношений, складывающихся в различных сферах жизни общества, предопределяет различие предметов их правового регулирования. От того, насколько примененная законодателем модель правового регулирования соответствует специфике регулируемых общественных отношений, зависит в конечном счете эффективность нормативно-правового акта.

В данном случае законодатель не указывает, на регулирование каких общественных отношений нацелен данный Закон, а следовательно, содержание комментируемой ст. 1 не соответствует, строго говоря, ее названию. Статья 1 определяет скорее не предмет правового регулирования, а задачу Закона – установить правовые основы организации и осуществления общественного контроля. Подобные нормы нередко закрепляются законодателем не в отдельной статье, а в преамбуле закона36.