Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

Павел I намеревался создать целую систему исполнительных министерских органов. В недатированной «Записке об устройстве разных частей государственного управления» он намечает ряд центральных министерств, весьма схожих с учрежденными в 1802 году. В плане Павла I значились «семь главных департаментов», каждый возглавляемый своим министром: «1) Юстиция, 2) Финанщи, 3) Военной, 4) Иностранной, 5) Морской, 6) Коммерцъ, 7) Казна»[47]. Отдельного министерства для ведения внутренних дел по этому плану не предполагалось. Но, несмотря на предвосхищение скорого перехода центральных исполнительных органов к министерской форме, в разделении ведомственных функций Павел по-прежнему оглядывался на исконные рамки петровский коллегий. Под «внутренними» подразумевались преимущественно дела в фискальной области или же в целом модель управления, ориентированная на обеспечение государства людским и экономическим ресурсом для поддержания военных и внешнеполитических ведомств, равно как судебный и весь остальной правительственный аппарат. Из семи предложенных Павлом три министерства отвечали за те или иные бюджетноэкономические вопросы, а вверенные им функции скорее подошли бы для достижения торговых целей полицейского государства минувшего столетия. Ни полномочиями политической полиции, ни какими-либо иными правоохранительными функциями они наделены не были. Система Павла I и в этом моменте также опиралась более на прошлое, нежели на современные достижения европейского управления, вдохновлявшие авторов законопроекта 1802 года.

Конкретное происхождение проекта 1802 года – как в отношении объединенного «кабинетного» министерства[48], так и отдельных исполнительных министерских органов – и поныне скрыто завесой тайны[49]. Согласно дореволюционному специалисту по истории русских ведомств А. Н. Филиппову, изначально идея была предложена Александру его наставником – швейцарцем Лагарпом в ответ на выраженное царем чувство беспомощности по поводу известий о страшном голоде, разразившемся в Сибири. Филиппов, впрочем, замечает, что с точностью установить происхождение плана министерской реформы невозможно, поскольку подобные идеи тогда, что называется, витали в воздухе, и предложить нечто в таком роде мог любой член Негласного комитета[50]. Филиппов полагал апрельскую (1802) записку Новосильцова об административной реформе в качестве непосредственного фундамента, на котором в сентябре того же года были воздвигнуты министерства [Филиппов 1902: 46–48].

Опубликованные в 1903 году записки графа Строганова[51]проливают свет на министерскую и проходившую одновременно с ней сенатскую реформу [Николай Михайлович 1903,2:61-243]. Судя по всему, идея создать министерства впервые упоминалась уже в записке, составленной Строгановым в мае 1801 года [Там же, 2: 11; Предтеченский 1957: 136]. На тот момент все были согласны с тем, что необходимо создать либо единое министерство (или кабинет), либо же отдельные исполнительные министерские органы. Те же мысли были отражены и в коллективной записке Строганова, Кочубея и Новосильцова, составленной между июлем 1801 и мартом 1802 года. Окончательный же вариант Манифеста был выработан на двух совещаниях, состоявшихся 11 и 21 апреля 1802 года, на которых Новосильцов представил черновой проект, предполагавший создание единого министерства, состоящего из восьми административных отделений [Предтеченский 1957: 137–138].

Отсутствие разногласий в отношении предлагавшейся реформы объясняется рядом причин: глубокими историческими корнями, удерживавшими монократический принцип в русских исполнительных учреждениях; серьезными шагами, предпринятыми для укрепления этой традиции Павлом I; и склонностью «юных друзей» Александра, от которых и исходили идеи министерской реформы, к западноевропейским идеям и административным системам. Из записок и обсуждений того периода явствует, что европейские модели (главным образом французская и в куда меньшей степени английская) постоянно фигурировали в предложениях «юных друзей».

Но схожие предложения поступали и извне «интимного» круга друзей царя: С. Р. Воронцов ратовал за создание объединенного Министерского кабинета на манер британского [Там же]. Приверженец старых аристократических порядков, граф Воронцов полагал, что подобный кабинет – как и действовавший с 1726 по 1731 год Верховный тайный совет – несколько ограничит власть самодержца или по крайней мере окажет на нее влияние. Кроме того, единый Министерский кабинет будет проводить целостную и энергичную политику.