Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

Поскольку считалось, что политическая администрация заведует всем политическим полем, то и законотворчество, и реформы во всех областях также считались вопросами административного регулирования [Lincoln: 175–185]. Подобных взглядов придерживались даже некоторые из видных реформаторов XIX столетия, вроде П. Д. Киселева или Л. А. Перовского, – проекты их реформ не увенчались необходимыми политическими преобразованиями, но способствовали явным улучшениям в административном процессе.

Царь считался символом легитимности и средоточием всех отношений с персонифицированной властью в русской политической культуре. В ряде недавних исследований было подробно показано, как преданность царской власти и родственным узам веками сохранялась в сознании кадровых чиновников и прочих представителей элит, конкурирующих за политическую власть[26]. Подобные традиционные установки устойчиво сосуществовали с иными, чаще ассоциируемыми с более рационалистическим или современным бюрократическим этосом, приверженным примату государственных институций или верховенству права.

Замечание Валуева (министра внутренних дел с 1861 по 1868 год), что министры для царя все равно что какие-нибудь азиатские рабы или личная прислуга, рисует ситуацию в высшей степени аномальную, которую нельзя обойти вниманием, учитывая, что речь идет о главах крупнейших правительственных учреждений [Валуев, 1908: 29–30]. Однако же в России XIX столетия – даже в зените министерского могущества – сказанное Валуевым было непреложным фактом. Очевидно, царь был не в состоянии лично проконтролировать все дела государственной важности и зависел от министерского аппарата в плане выработки и реализации политических решений. Однако же он мог по произволению назначить и снять любого министра; возвысить кого-нибудь, пусть даже никогда не имевшего отношения к министерству (то есть совершенно чуждого работе правительственных учреждений), наделив рангом и влиянием; согласиться или же отвергнуть коллективную мудрость своих советников или законотворческих органов. Подобный произвол в политической жизни страны часто отмечался современниками последних четырех русских царей. Персонифицированная форма политической власти, начавшись с царя, воспроизводилась в сердцах и умах чиновников и околочиновных служащих на всех уровнях государственной иерархии. Все это вылилось в сильнейшее напряжение между государственными лицами и государственными институциями. Кроме того, массовая поддержка персонифицированной власти указывает на наличие веских оснований той упорной решимости, с которой последние русские самодержцы противились необходимым и очевидным политическим изменениям.

Царь, как емко выразился Теодор Тарановски, попал в переплет. Уже не будучи более полновластным хозяином русского дома в силу усложнившейся системы государственного управления и вызванного тем самым роста институционализации, царь по-прежнему имел возможность упрямо препятствовать развитию правительственных институтов, зорко следя за тем, чтобы заложенный в них принцип личной власти никогда не оказался исчерпан. Идет ли речь об Александре II или о его будто бы более консервативном сыне Александре III, оборонительная стратегия монарха была примерно одинаковой. Взращенный в традициях личного долга восшествия на царский престол, со всеми сопутствующими патриархально-патерналистскими образами, Александр II упорно сдерживал силы, жаждущие институциональных и политических перемен. Несмотря на некоторый противовес в виде высшей бюрократии, Александр II успешно сталкивал правительственные группы друг с другом, никогда не допуская фактической институционализации, то есть увековечения ситуативных побед министров или чиновничьих кланов. Реформаторы и визионеры, как бы ненавистны они ни были, были полезны для укрепления системы, в особенности в эпохи сильных потрясений, – но только до тех пор, пока их действия или проекты не угрожали существующей политической культуре с ее идеологией министерской власти. Выводы Тарановски относительно природы самодержавной власти как власти личной и ее значения для русской политики, судя по всему, справедливы и для всего XIX, и для начала XX века. Итак, накануне Великих реформ существовал определенный бюрократический этос, с незначительными изменениями и исправлениями в течение длительного времени усваивавшийся множеством министерских чиновников, приближенных к эпицентру власти.