Принцип самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых образований

Гражданский процессуальный кодекс РФ[292] (далее – ГПК РФ) и новый Кодекс административного судопроизводства РФ[293] (далее – КАС РФ) не содержат положений, свидетельствующих о намерении законодателя отнести бюджетные споры между публично-правовыми образованиями к компетенции судов общей юрисдикции. Публично-правовые образования не названы в числе возможных заявителей по подведомственным судам общей юрисдикции исковым делам и делам, возникающим из публичных правоотношений (ст. ст. 22, 245 ГПК РФ и ст. ст. 4, 5, 38 КАС РФ). Следовательно, суды общей юрисдикции не должны разрешать споры о нарушении одним публично-правовым образованием права другого публично-правового образования на самостоятельное расходование бюджетных средств.

Исключение, по-видимому, составляет ВС РФ, который в силу ч. 5 ст. 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации»[294] рассматривает в качестве суда первой инстанции дела по экономическим спорам между:

– федеральными и региональными органами власти;

– высшими органами государственной власти субъектов РФ.

Разрешение бюджетных споров можно отнести к компетенции ВС РФ, если только считать их экономическими и отождествлять органы публичной власти с публично-правовыми образованиями.

Что касается арбитражных судов, то они согласно ч. 2 ст. 27 Арбитражного процессуального кодекса РФ[295] (далее – АПК РФ):

1) разрешают экономические споры;

2) рассматривают иные дела с участием юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также публично-правовых образований, органов публичной власти, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, – в случаях, предусмотренных АПК РФ и иными федеральными законами.

Таким образом, в ст. 27 АПК РФ установлено два критерия подведомственности дел арбитражному суду: экономический характер спора и субъектный состав.

Если имеет место бюджетный спор между публично-правовыми образованиями, второй критерий не используется (поскольку ни в АПК РФ, ни в других федеральных законах нет специального указания на то, что эти споры разрешаются арбитражными судами). С точки зрения ВАС РФ, применять нужно первый критерий: «Характер спора, основанного на бюджетно-финансовых отношениях, свидетельствует о его экономическом характере и вследствие этого – подведомственности арбитражному суду»[296]. По сути, ВАС РФ расширительно истолковал норму ст. 27 АПК РФ и без достаточных оснований приравнял экономические споры к любым имущественным. На сегодняшний день бюджетные споры между публично-правовыми образованиями рассматривают именно арбитражные суды[297], руководствуясь при определении подведомственности этой правовой позицией.

По нашему мнению, распространительное толкование ст. 46 Конституции РФ или положений процессуальных кодексов не является приемлемым решением проблемы обеспечения эффективных гарантий права на самостоятельное расходование бюджетных средств (тем более что формы его защиты законодательством прямо не названы). Гарантии этого права, включая те, которые связаны с его защитой, можно вывести из содержания принципа самостоятельности бюджетов.