Проблемы совершенствования муниципальной службы в России

В научной литературе, связанной с исследованием управления, также нет единства в понимании функций управления и их классификации. Термином “функция” часто обозначаются понятия “задача”, “компетенция”, “принцип”, “права”, «цель» и т. п. Это свидетельствует о том, что учение о функциях управления остается еще недостаточно разработанным участком теории и практики управления.

Что же такое «функция»? В переводе с латинского (от лат. functio) функция буквально обозначает: исполнение, осуществление. В словарях дается понимание функции как деятельности, обязанности, работы.[29]

В различных науках функцию, особенно при анализе систем биологической и социальной природы, характеризуют обычно как отражение, проявление свойств какого-либо объекта во взаимоотношениях с другими объектами. Однако, как подчеркивает Г.В. Атаманчук, перенос этого общенаучного (правильного) представления о функциях в социальное управление осуществляется подчас без должного учета специфики последнего. Ведь суть функционирования управляющей подсистемы состоит не только и не столько в поддержании ее “гомеостазиса”, в ее сохранении и обеспечении целостности, сколько в формировании и реализации управляющих воздействий, с помощью и на основе которых происходит движение управляемой подсистемы.[30]

Понятие «функция» в научной литературе употребляется в разных значениях и может означать способность к деятельности и саму деятельность, роль, свойство, значение, компетенцию, задачу, зависимость одной величины от другой и т. д.[31] Такую множественность характеристик можно объяснить тем, что это понятие не является в чистом виде обществоведческим, а заимствовано из естественных наук и наполнено новым смыслом. «Толковый словарь русского языка» определяет функцию как работу, производимую органом, организмом; обязанность, круг деятельности (применительно к служебной деятельности).[32] Функция в теории государства и права означает «направление, предмет деятельности того или иного политико-правового института, содержание этой деятельности, ее обеспечение».[33]

Очень часто происходит смешение отнюдь не одинаковых по смысловой нагрузке понятий «цель», «задача» и «функция».[34] Отдельные авторы исходят из того, что в большинстве случаев термин «задачи» можно употреблять в узком смысле как функции, для выполнения которых политическими властями создаются те или иные публичные службы.[35]

Следует, однако, функции отграничивать от задач. В частности, известный польский социолог Ян Щепаньский понимает задачи как определенные действия, которые должны вызывать желаемые следствия, функции – следствия, вызываемые этими действиями.[36] В задачах всегда формируется конкретная цель, которая должна быть достигнута в процессе управления и которой подчинены все составные элементы управления, включая и его функции. В этом смысле функция не может быть отождествлена с задачами (целями), поскольку, являясь определенным видом деятельности, она предопределяется целями данной деятельности.

Как отмечает В.Б. Аверьянов, отнюдь не функции, а именно цели и задачи являются базовым структуроформирующим фактором.[37] Однако любая задача реализуется путем осуществления функций. Конечный смысл целевого подхода заключается в возможности определения на его основе всех функций, необходимых для выполнения целей и задач организации как системы. Поэтому следует говорить не о сопоставлении и противопоставлении функционального и целевого подхода, а о дополнении и усилении функционального подхода целевым аспектом.

Таким образом, мы можем определить функциюкак основное направление деятельности субъекта или объекта системы, в котором выражается его сущность и социальное назначение, цели и задачи.

Итак, функция есть деятельность, работа. Однако какова природа этой деятельности? Является ли она произвольной, осуществляемой всецело по усмотрению людей или объективно обусловленной? В чем сущность, содержание функций управления? Любая ли деятельность по управлению является его функцией? Чтобы ответить на эти вопросы надо разобраться, что является функциями управления вообще и функциями муниципального управления в частности.

Существуют различные точки зрения на этот вопрос. Проблема функций управления широко освещается в социально-управленческой,[38] экономической[39] и юридической[40] литературе. В последнее время наиболее важные ее аспекты стали предметом специальных монографических[41] и диссертационных[42] исследований. Однако в целом единого понимания этого термина еще не достигнуто.