Публичные закупки в России: интересы, конкуренция, ценообразование

Орган государственной власти или учреждение создаются в целях выполнения определенных задач и функций, для чего имеют штат работников, движимое и недвижимое имущество, на содержание, обслуживание и эксплуатацию которых выделяются бюджетные средства. Данная правовая позиция была легально закреплена в ст. 69 БК РФ (в редакции до 28.04.2007 г.), согласно которой среди форм предоставления бюджетных средств выделялись средства на обеспечение функционирования бюджетных учреждения и оплату заключенных ими контрактов. Основываясь на данной норме, Счетная палата РФ также отмечала, что бюджетные учреждения осуществляют размещение заказов для обеспечения государственных или муниципальных нужд только в случаях, когда представляют соответствующие органы власти и осуществляют по их поручению и за их счет размещение таких заказов[55]. Напомним, что изначально Закон № 94-ФЗ не предполагал в качестве заказчиков – бюджетные и автономные учреждения.

В 2007 г. в ходе реформы бюджетных учреждений, в Закон № 94-ФЗ добавили в качестве заказчиков бюджетные, казенные и автономные учреждения, а в БК РФ были внесены изменения, согласно которым к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных услуг относятся ассигнования на обеспечение выполнения функций казенных учреждений и предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного задания[56].

Развивая данную позицию, Минфин России указал, что поскольку бюджетные учреждения созданы для осуществления государственных функций и оказания государственных услуг, они не имеют собственных нужд, а значит и правовых оснований разделять закупки на производимые для «собственных» и государственных нужд[57]. Полагаем, Минфин России не учел, что не государство, а само бюджетное учреждение в рамках гражданских правоотношений отвечает по всем своим обязательствам, в том числе и по заключенным договорам всем своим имуществом самостоятельно.

Фактическое смешение публичных и внутриорганизационных потребностей привело к тому, что заказчики под легально установленными в Законе № 44-ФЗ – «государственные нужды» стали осуществлять закупки дорогих машин, строительство огромных, дорогих зданий, требующих в последствии внушительных затрат на обслуживание и эксплуатацию («дворцы» Пенсионного фонда России и т. д.). С нашей точки зрения только раздельный учет финансирования публичных и внутриорганизационных потребностей каждого заказчика способен наглядно показать эффективность не только государственного управления, но и расхода бюджетных средств, направленных на содержание аппарата заказчика, созданного для обеспечения публичного интереса.

Проблема соотношения эффективности бюджетных расходов с наилучшим обеспечением публичных потребностей – далеко не новая. Так, поясняя существо государственных (бюджетных) расходов, их значения и пределы, министр финансов граф С. Ю. Витте указывал: «…государство имеет надобность в значительных денежных средствах и потому вынуждено вести сложное финансовое хозяйство, сущность которого сводится к лучшему и полному обеспечению назревших потребностей с минимально возможным расходом материальных средств. Достижение этой цели может обеспечить строгий и подробный учет потребностей, а также выяснение всех имеющихся для удовлетворения их ресурсов»[58].

В завершении отметим, что категория публичный интерес является оценочной. Границы публичного интереса, не являясь статичными, всегда поставлены в зависимость от устанавливаемого и поддерживаемого государством баланса публичных и частных интересов. Подвижность указанных границ в сторону публичных или частных интересов продиктована экономическими, политическими и нравственными ориентирами государства, которые обличаются в соответствующую норму права.