Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах

Представители Президента в регионах, кстати, фактически никуда не делись. Этот институт реформировали. Появились входящие в аппараты полпредов главные федеральные инспекторы и федеральные инспекторы. Их назначили даже в те субъекты Федерации, где прежде представителей не было. А региональные коллегии замкнули на заместителей полпредов.

Кириенко в конце лета 2000 г. направил в Кремль согласованные с коллегами предложения по существенному расширению полпредских полномочий. Речь в них шла об их участии в распределении средств федерального бюджета и внебюджетных фондов и т. п. Замысел не получил поддержки – ни Путина, ни руководителей Администрации и Правительства. Параллельно полпреды просили как минимум урезать дублирующие функции Главного территориального управления Президента (ГТУ было создано в 2000 г. путем слияния Территориального управления, Управления по координации деятельности полномочных представителей Президента в регионах и др.) В течение нескольких месяцев продолжалось аппаратное противостояние, завершившееся компромиссом явно в пользу Волошина. Новым Указом от 30 января 2001 г. в Положение были внесены поправки, и с тех пор полпреды обязаны руководствоваться в том числе распоряжениями и ины ми решениями Руководителя Администрации, он также определяет порядок взаимодействия полпредов и их аппаратов с другими подразделениями Администрации. Перед этим ГТУ лишили ряда функций, сменился его руководитель, в нем были произведены сокращения – ставки передали полпредствам. Однако сам принцип, предполагающий наличие в «большой» Администрации отдельного подразделения, занимающегося работой с регионами, остался неизменным. И в дальнейшем московские «территориальщики» благодаря своей близости к руководству сохранили положение основных проводников федеральной воли в регионах, на ГТУ были даже частично замкнуты главные федеральные инспекторы. (В 2004 г. ГТУ было ликвидировано, его функции переданы Управлению Президента по внутренней политике, в котором сформированы необходимые департаменты.). [39]

Таким образом, во – первых, президентское представительство, можно сказать, оторвали от политических систем регионов, приподняли и переустановили. Конечно, не целиком, поскольку многие регионалы могут договариваться о назначении лояльных им главных федеральных инспекторов. Правда, ни в какое сравнение с тем, что имело место в 1990-е гг., это все равно не идет. Во – вторых, была предпринята попытка создать новую властную структуру, обеспечивающую коммуникацию Центра и регионов, формально включенную в Администрацию, но фактически – как минимум автономную, а как максимум альтернативную ей. Эта попытка закончилась образованием двух во многом параллельных структур под единым кремлевским руководством. В целом такой исход нужно приветствовать: бюрократического соперничества и так всегда хватает, и лишний раз его стимулировать ни к чему.

1 . 2 . Президент и Администрация тогда начали передел политического и правового пространства в пользу Федерации, в своем роде федеральную «реконкисту». Указ от 13 мая 2000 г., в сочетании с другими путинскими инициативами и решениями, вогнал хоть и не всех, но очень многих регионалов в трепет. Впрочем, полпредов, естественно, назначили не только для того, чтобы просто продемонстрировать решимость и серьезность намерений. Им сразу поручили «чрезвычайную миссию», «большой проект» по приведению регионального права в соответствие с федеральным ради централизации правовой системы России и обеспечения единства экономического пространства. О необходимости этого, как упоминалось выше, Путин говорил еще в ходе своей избирательной кампании. Координацией «зачистки» занимались Козак и Сурков.

В июне 2000 г. в помощь полпредам были образованы управления Генеральной прокуратуры в федеральных округах, которые возглавили заместители Генпрокурора. Эти подразделения наделили как надзорными, так и управленческими полномочиями по отношению к прокуратурам субъектов Федерации. (Им вверили в том числе и «расследование уголовных дел о наиболее опасных и общественно значимых преступлениях».) Активное участие в кампании приняло и Министерство юстиции, у которого в 2000 г. также появились главные федеральные управления по округам.

Взялись рьяно, была проведена масштабная инвентаризация регионального правового массива. Прокуроры приносили протесты десятками, когда было нужно – обращались в федеральные суды. Последовательно прошлись сначала по конституциям и уставам, потом по региональным законам и актам органов исполнительной власти, затем по актам местного уровня.

Кампанию в регионах восприняли по-разному. В одних шли навстречу, в других сопротивлялись. Наибольшее противодействие отмечалось со стороны республик. В их случае камнем преткновения стали не только акты, регулирующие экономические вопросы (где противоречий обнаруживали больше всего), но и конституции, в частности нормы о суверенитете. Некоторые республиканские главы и парламенты открыто отказывались приводить конституции и законы в соответствие с федеральны ми или всячески затягивали подготовку поправок, их рассмотрение и принятие. [40]

Главы также старались использовать суды, благо их председатели нередко тесно интегрированы в политические элиты регионов. Так, к марту 2001 г. Управление Генпрокуратуры в УрФО направило в Свердловский областной суд 46 заявлений о признании региональных нормативно-правовых актов противоречащими федеральному законодательству. Из них нужные решения были приняты лишь по 11.

Но, в общем, уже к концу осени 2000 г. Центру удалось добиться перелома, сочетая кнут (реформа Совета Федерации, введение новых мер конституционно-правовой ответственности) и пряник (учреждение Государственного совета). Обо всем этом подробнее будет говориться далее, здесь же важен тот факт, что тогда даже Татарстан и Башкортостан начали пересматривать свои конституции [41] . В большинстве регионов «зачистка» завершилась к лету 2001 г. В это время заявлялось, что уже 70 – 80 процентов несоответствующих федеральному законодательству региональных нормативно-правовых актов либо отменены, либо приведены в соответствие. Путин в своем очередном Послании констатировал: «Полпреды активно поработали в деле приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. Ключевая роль здесь принадлежит именно им и Генеральной прокуратуре, ее окружным структурам. Более трех с половиной тысяч нормативных актов, принятых в субъектах Федерации, не соответствовали Конституции России и федеральным законам – четыре пятых из них уже приведены в соответствие».

Отстающих продолжали подгонять и полпреды, и прокуроры, и Минюст. В частности, в апреле 2001 г. Министр юстиции Юрий Чайка приказал своим подчиненным начать подготовительную работу по поводу вынесения Президентом предупреждений 23 региональным парламентам (предупреждения так и не были вынесены, ограничились угрозой).

Однако проблема полностью не решилась. Как было заявлено в докладе Генпрокурора Владимира Устинова Совету Федерации 15 мая 2002 г., если в 1999 г. в региональных нормативных правовых актах выявили в общей сложности 4600 нарушений федерального законодательства, а в 2000 г. – 3700, то в 2001-м – снова более 4000. Иными словами, если в первый год «зачистки» количество противоречий уменьшилось почти на тысячу, то во второй был отмечен рост числа нарушений.

Впрочем, необходимо учитывать, что нарушение нарушению рознь, а считают их все вместе. Одно дело, когда главы и депутаты сознательно и даже демонстративно попирают Конституцию, федеральные законы, решения Конституционного Суда, а другое, когда все дело в низком уровне подготовки региональных законодателей и юристов или же в неудовлетворительном качестве самих федеральных актов, их внутренней противоречивости и пр. Нарушений первого типа стало кратно меньше. А в наши дни они вообще носят исключительный характер.

24 июня 2002 г. на пресс-конференции для российских и иностранных журналистов Путин подвел некий итог кампании: «В ре шении ключевого вопроса приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным было какое – то сопротивление, но в целом удалось убедить руководителей регионов в том, что это благо для всей страны, а значит, и для всех регионов. Но это не значит, что губернаторы и другие руководители регионов слепо со всем соглашаются. Это, кстати говоря, не значит, что федеральные решения всегда явля ются оптимальными, и споры по тем или иным решениям принятым, конечно, и продолжаются, чего греха таить, иногда и сопротивление есть при реализации определенных вопросов. Но это не носит такого конфронтационного характера, разрушающего государство».