Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах

Еще в 2000 г. Владимиром Путиным была поставлена задача выработать концепцию разграничения компетенции между уровнями власти. Первоначально ее поручили рабочей группе Госсовета во главе с Минтимером Шаймиевым. Разумеется, в Кремле понимали, что та вряд ли напишет проект, проникнутый духом централизации, залогом тому была личность руководителя группы (зачем вообще это надо было поручать Шаймиеву – отдельный вопрос). Но то, что получилось в итоге, превзошло самые смелые ожидания. Как заявлял сам Шаймиев, «красной нитью через концепцию проходит принцип субсидиарности: нет смысла передавать наверх те вопросы, которые могут быть эффективно решены внизу» [98] . Предлагалось всячески усилить регионы за счет конституционной сферы совместного ведения, повышения роли внутрифедеральных договоров и т. д. Подобные предложения настолько расходились с заявленным и проводимым курсом, что доклад Шаймиева был снят с повестки заседания Госсовета 21 февраля 2001 г., а о подготовленном его группой проекте постарались забыть как о недоразумении [99] . 21 июня 2001 г. Указом Путина была образована Комиссия при Президенте по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления под председательством Дмитрия Козака (далее – Комиссия Козака, или Комиссия). Ей было поручено разработать адекватную концепцию разграничения компетенции (в течение года), воплотить ее в законопроекты и заодно подготовить ряд других реформ. К лету 2002 г. концепция была готова, а еще через год Дума приняла пакет поправок к Закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (Закон от 4 июля 2003 г., далее в тексте – Закон 2003 г.). [100]

Поэтому 2003 г. следует считать годом старта первой большой федеративной реформы («реформы Козака»), хотя ключевые положения Закона вступили в силу только с 1 января 2005 г. Одновременно с нею была начата большая муниципальная реформа. Новый Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в России» был принят осенью того же года. Эти реформы основаны на единых принципах и подходах и могут рассматриваться как две составные части одной реформы. Кроме того, предполагалось внесение поправок к Бюджетному и Налоговому кодексам (без них не могли вступить в силу ключевые положения Закона 2003 г.), а также к десяткам других законов. [101]

В рамках данной работы нет необходимости разбирать и анализировать все аспекты реформы и тем более подробности ее подготовки, прохождения через парламент, включая различные проекты и промежуточные варианты, дискуссии и прогнозы (много, много копий было сломано!). Пусть такое исследование проведет кто-то из «козаковцев». В настоящей главе будут рассмотрены только наиболее существенные новации в федеративной системе.