Реформа административной ответственности в России

Теория советского уголовного и гражданского процесса традиционно ориентировалась на отнесение таких норм к процессуальным, а не к материальным[69]. Однако в административно-правовой теории эти нормы чаще всего относились к материальному административному праву, хотя отдельными учеными трактовались также и как организационные[70], и как специальные компетенционные нормы (или нормы о компетенции)[71].

Как представляется, предложенная административно-правовой наукой и законодательно оформленная с 1984 г. концепция предметного единства кодифицированного комплекса материальных и процессуальных норм об административной ответственности, реализованная в КоАП РСФСР и позднее воспроизведенная в КоАП РФ, вполне себя оправдала.

В таких условиях попытки отдельных теоретиков «единого» административного процесса механически разобщить материальные и процессуальные административно-деликтные нормы, включив последние в общеотраслевой кодифицированный административно-процессуальный кодекс – и это при отсутствии до настоящего времени каких-либо общепризнанных концептуальных наработок в теории по определению и обоснованию содержательного структурирования существующих в сфере исполнительно-распорядительной деятельности видов административного процесса, – являются явно непродуктивными и вредными как для перспектив развития административно-правовой науки, так и для законодательной и правоприменительной практики. Ведь, следуя тенденциям фетишизации идеи самодостаточного существования административного процесса, мы можем вернуться в 1970-е, застойные годы, когда отдельные советские правоведы вполне серьезно говорили о том, что «административно-правовые формы индивидуальных дел, возникающих в сфере управления, не зависят от конкретного материального содержания этих дел»[72]. При этом практика издания единых институциональных, подотраслевых или отраслевых нормативных правовых актов, содержащих как материальные, так и процессуальные нормы, трактовалась в соответствии с этой позицией как недопустимая и называлась «недостатком законодательства»[73].

В ответ на подобные обвинения Б.М. Лазарев обоснованно утверждал, что «на практике очень часто административно-процессуальные нормы содержательно и предметно так тесно связаны с соответствующей группой норм материальных, что все они излагаются в одном нормативном акте и их нельзя оторвать друг от друга»[74]. Актуальность этого аргумента сохраняется и сегодня. В связи с этим очевидным и неоспоримым представляется отнесение к такого рода законодательным актам действующего КоАП РФ, а до него в период с 1984 по 2001 г. – КоАП РСФСР.

Что же касается статуса производства по делам об административных правонарушениях, то его следует считать давно уже ставшим традиционным и вполне самостоятельным особым институтом в рамках процессуальной части предметно единой подотрасли административно-деликтного права.

То же относится и к исполнительному производству в административно-деликтной сфере отношений. При этом вычленение производства по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях из общего комплекса исполнительных процедур и включение его в структуру подотрасли административно-деликтного права представляется в данном случае вполне правомерным. Обусловлено это тем, что, в отличие от теории и практики традиционного регулирования уголовно-исполнительной сферы самостоятельным кодексом, применительно к исполнительным процедурам в административно-деликтной сфере законодатель пошел по пути дифференцированной регламентации этого административно-правового института: как в Федеральном законе от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»[75](который, как известно, регламентирует условия и общий порядок исполнения судебных актов и актов иных уполномоченных органов и должностных лиц), так и в разд. V КоАП РФ, регламентирующем порядок, особенности и конкретных субъектов исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях в отношении отдельных видов административных наказаний.

Напомним здесь, что возникновение названных процессуальных институтов административно-деликтного права (а именно производства по делам об административных правонарушениях и производства по исполнению решений о наказаниях за административные деликты) изначально было предметно обусловлено необходимостью регулирования процедурных отношений именно в связи с совершением административных правонарушений.