Реформа административной ответственности в России

Основная критика в то время высказывалась учеными по поводу сохранявшейся разрозненности и законодательной неупорядоченности норм о составах и субъектах административных правонарушений, мерах административных взысканий, основаниях их применения и субъектах административной юрисдикции, а также об отсутствии единого процессуального порядка возбуждения и рассмотрения дел об административных проступках. Например, проф. А.Е. Лунев уже в 1963 г. настаивал на необходимости объединения и кодификации в едином кодексе всех материальных и процессуальных норм об административной ответственности[93]. Многочисленные предложения и рекомендации по обоснованию перспектив дальнейшего развития законодательства об административной ответственности в 1960-е и 1970-е годы формулировались и в работах других ученых-административистов[94]. Многие из этих рекомендаций теоретиков-административистов оказались услышаны и восприняты властью, вследствие чего в конце 1970-х годов началась работа по подготовке концепции и текста проекта союзных Основ законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях, которые и были приняты Верховным Советом СССР в 1980 г.[95]

В развитие положений союзных Основ в 1984 г. появился КоАП РСФСР, которым на комплексной научной основе, наконец, впервые в истории российского права оказались собраны, уточнены и кодифицированы в едином профильном акте практически все материальные и процессуальные нормы об административной ответственности. Тем самым была осуществлена первая кодификация отечественного законодательства об административных правонарушениях. С принятием этого кодекса на практике было реализовано значительное число сформулированных ведущими теоретиками советского административного права научных наработок, предложений и практических рекомендаций по формированию отечественной концепции законодательного регулирования административной ответственности, важнейшие положения и принципы которой получили отражение в разд. I, Общей и Особенной частях разд. II, а также в процессуальных разделах КоАП РСФСР[96].

Прежде всего, в отличие от сложившейся за предыдущие десятилетия практики установления правовых основ административной ответственности чаще всего актами органов исполнительной власти, в рамках этой концепции в КоАП РСФСР были установлены законодательные основания формулирования составов административных правонарушений и установления мер административной ответственности представительными органами государственной власти. К полномочиям же органов государственного управления (имелись в виду нормативные акты органов управления общей компетенции, т. е. советы министров союзных республик) Основами и соответственно новым российским кодексом было отнесено установление административной ответственности только по вопросам борьбы со стихийными бедствиями, эпидемиями и эпизоотиями.

КоАП РСФСР также подтвердил введенный в 1961 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» запрет на привлечение к административной ответственности организаций (юридических лиц). Как известно, воспринятые советским правом наработки дореволюционного права по «штрафной» (административной) ответственности юридических лиц были закреплены постановлением ВЦИК и Совнаркома РСФСР от 30 марта 1931 г., утвердившим Положение об издании местными исполкомами и советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке[97]. Названное Положение стало самым важным в довоенной истории советского права нормативным актом, установившим юридический механизм административной ответственности на основе исключительно административного порядка привлечения к ответственности за проступки – в отличие от судебного порядка привлечения к ответственности за уголовные преступления, применявшегося в соответствии с уголовным законодательством РСФСР. Учитывая, что практически все юридические лица (предприятия и организации) в СССР были государственными, на практике эффективное по своей идее правовое средство наказания и дисциплинирования этих субъектов административных правонарушений оказалось фикцией, так как штрафы оплачивались ими из государственных же бюджетных средств. Поэтому спустя 30 лет названным Указом 1961 г. эта практика была отменена.

В Особенную часть КоАП РСФСР были включены впервые сведенные воедино из принятых ранее многочисленных разрозненных законодательных и подзаконных актов 153 состава административных правонарушений, структурированных по 10 главам – это административные правонарушения:

1) в области охраны труда и здоровья населения (гл. 5);

2) посягающие на социалистическую собственность (гл. 6);

3) в области охраны окружающей природной среды, памятников истории и культуры (гл. 7);

4) в области промышленности, использования тепловой и электрической энергии (гл. 8);