Реформа административной ответственности в России

Так, ст. 15 КоАП РСФСР 1984 г. содержала следующую характеристику названного вида субъектов административных деликтов: «Должностные лица подлежат административной ответственности за административные правонарушения, связанные с несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности». По смыслу этой нормы должностное лицо, как видим, было представлено в качестве конкретного субъекта административной ответственности в случае нарушения им не всех возложенных на него административно-правовыми нормами служебных обязанностей, а их определенной части. Поэтому из текста ст. 15 КоАП РСФСР было ясно, что за нарушения иных обязанностей по службе должностные лица привлекаются не к административной, а к дисциплинарной ответственности. Применительно к государственным служащим речь в этих случаях (если говорить о постсоветском периоде действия КоАП РСФСР вплоть до принятия и вступления в силу КоАП РФ) шла о дисциплинарной ответственности в соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»[103]. В отношении военнослужащих и приравненных к ним по правовому статусу лиц дисциплинарная ответственность регламентировалась в тот период Законом Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции»[104], федеральными законами от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»[105] и от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»[106], а также соответствующими дисциплинарными уставами. На иных же должностных лиц распространялись дисциплинарные нормы трудового законодательства.

Понятной была и логика, по которой за пределами оговоренных ст. 15 КоАП РСФСР видов «должностных» нарушений, не связанных со служебной деятельностью (например, мелкое хулиганство, потребление наркотических средств, неисполнение родительских обязанностей, мелкое хищение, нарушение Правил дорожного движения и т. д.), должностные лица несли административную ответственность, как и граждане, на общих основаниях.

Таким образом, КоАП РСФСР ориентировался на статусную характеристику должностных лиц именно в качестве субъектов административных правонарушений. Поэтому и соответствующая ст. 15 была помещена в гл. 2 «Административное правонарушение и административная ответственность» в рамках Общей части этого Кодекса.

КоАП РФ воспроизвел аналогичное структурирование в своей ст. 2.4 «Административная ответственность должностных лиц» гл. 2 разд. I «Общие положения» с идентичным названием этой главы: «Административное правонарушение и административная ответственность». Однако в примечании к ст. 2.4 было сформулировано новое видение понятия этого субъекта административных правонарушений: «Под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т. е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации».

При этом значительная часть должностных лиц в гл. 23 того же КоАП РФ одновременно была наделена юрисдикционными полномочиями по отношению к другим возможным субъектам административных правонарушений, не подчиненным им и не находящимся по отношению к ним в служебной зависимости.

Такая сомнительная и юридически некорректная трактовка главного признака должностного лица применительно к его административно-деликтной правосубъектности еще в 2002 г. вызвала обоснованное недоумение проф. Ю.М. Козлова[107].

С одной стороны, по аналогии с КоАП РСФСР, КоАП РФ относит должностных лиц к возможным субъектам административных деликтов, поместив их характеристику в гл. 2, посвященной определению административного правонарушения и субъектам его совершения, которые могут быть привлечены к административной ответственности. Именно такая цель была реализована в ст. 15 КоАП РСФСР в 1984 г.