Реформа административной ответственности в России

В тот же период в европейских странах получили развитие и так называемые камеральные науки. Параллельно с меркантилистами с XVII по середину XIX в. камералисты (Н. де ла Маре, И.Г. фон Юсти, Ж.Э. Пюттер, Г. фон Берг, Р. фон Моль, О. Бэр, К. фон Гербер, Л. фон Штейн, О. Майер и другие – преимущественно немецкие и французские – ученые) занимались изучением способов «охранения и процветания» государства, т. е. наилучшего управления прежде всего казенным (или «камерным») имуществом, под которым понимались государевы финансы (казна), земли и другое государственное имущество (казенные предприятия, промыслы и т. д.). Российские патерналисты (названные Ю. Крижанич, И. Посошков, Ф. Прокопович и другие) также считали главенствующим «царский интерес, умножение казны государевой». Соответственно главным богатством государства они почитали деньги, а главный источник их поступления в казну видели в развитии торговли и ремесел, которые обогащают государство и поэтому должны быть всецело подчинены правительственной опеке и регламентации. Происходящее от позднелатинского camera немецкое слово kameralien определяло аналог современного понятия «наука государственного управления». Камералистика, таким образом, явилась прообразом науки об управлении, отражавшей характерные для того времени представления о закономерностях, правилах, формах и методах публичного управления в условиях не ограниченного правом монархического государственного устройства. При этом образцом такого устройства власти в тот период считалась форма абсолютных монархий.

Следует, однако, учитывать, что камеральная наука также еще не была наукой как таковой в современном понимании, а являлась скорее собранием практических рецептов и рекомендаций по управлению внутренними делами в европейских монархиях, наделявших полицию множеством функций (наряду с изначальным обеспечением безопасности) и охватывавших полицейскими регламентами все стороны жизни людей[8].

В условиях абсолютных монархий полиция по усмотрению и воле государей имела практически всеобъемлющие полномочия по обеспечению порядка и безопасности, а также по регулированию и контролю экономической жизни, реализуя и нормотворческие, и фискальные, и судебные функции. Такое государственное устройство, получившее наибольшее распространение на германских территориях, позднее стало определяться в науке XIX в. термином «полицейское государство» (Polizeistaat)[9].

В России полиция как самостоятельное государственное учреждение с таким названием была образована в 1718 г. Петром I. В обязанности городской полиции царскими «пунктами» были вменены прежде всего задачи охраны безопасности. Наряду с обеспечением общественной безопасности и порядка, пресечением преступлений, а также надзором за лояльностью государству граждан и их объединений регулирующая и контрольная деятельность полиции распространялась также на казенное имущество, муниципальную и коммунальную сферу, народное образование и регулирование семейных отношений, транспорт и почтовую связь, кредитные учреждения, торговлю, сельское хозяйство, ремесленное и промышленное производство и даже на «благочиние» (т. е. соблюдение церковных правил и пристойное поведение в храмах).

Например, в Регламенте 1721 г. сфера деятельности полиции в Российской империи была сформулирована столь широко, что охватывала практически и все внутреннее управление, и «благоусмотрение», и судебные функции[10]. Более того, в период с 1721 по 1775 г. в силу «постоянного изменения воззрений законодательства на полицию как на учреждение и задачу… в отношении к подчиненности, формам сношений, кругу органов, сфере деятельности и характеру власти, полиция… успела присвоить себе одно время даже законодательную власть, издавая общеобязательные уставы»[11].

Принципиальное значение для исследования генезиса административной ответственности в российском праве имеет анализ развития профильного дореволюционного законодательства.

Так, первая в истории России попытка объединения разрозненных норм о публично-правовой ответственности (в современном понимании этого термина) была предпринята еще в середине XVII в. Речь идет о Соборном уложении 1649 г., которое вплоть до начала XIX в. было основным законодательным источником, представлявшим по своей форме произвольно скомпонованный свод действовавших российских законов с нормативным содержанием разной отраслевой направленности.