Реформы в России в 2000-е годы

История реорганизации ведомств, занимающихся земельной реформой, разделение и объединение их функций, добавление и исключение полномочий земельного ведомства никогда не была чисто административной игрой, а имела под собой в качестве основания глубокие и ожесточенные дискуссии о месте и роли государства в земельном вопросе.

Начальный этап земельной реформы: сдвиг от постепенной к форсированной приватизации земель (1990–1995 гг.)

Земельная реформа в России по замыслу должна была привести к тотальной замене колхозов и совхозов в качестве сельскохозяйственных товаропроизводителей на сотни тысяч фермеров и самостоятельных, владеющих собственной землей, крестьян. Приватизация сельскохозяйственных земель и предоставление их тем, кто хочет и может их обрабатывать, казалась очевидной необходимостью[10]. Реформа требовала создания нормативной базы как самой приватизации земель, так и их последующего оборота, регламентации их использования и охраны. Требовалось полностью изменить институциональную структуру земельной сферы, а также организационное и технологическое обеспечение учета, мониторинга и контроля использования земель, охраны почв, разработки и реализации проектов землеустройства. Задача грандиозная по объему и сложности.

Первая странность, которая сразу же бросается в глаза, состоит в том, что при смене аграрного и земельного строя не прорабатывался вопрос о сохранении объемов товарного производства продовольствия, которые раньше обеспечивали колхозы и совхозы. Казалось очевидным, что новые собственники земель – фермеры и крестьяне, а также новые сельскохозяйственные предприятия – быстро и без особых проблем заменят колхозы и совхозы как в плане рационального и эффективного землепользования, так и в плане товарного производства сельскохозяйственной продукции. Одной из центральных идеологем, положенных в обоснование реформ, был миф об эффективном собственнике земель, к которому должны были в конце концов перейти приватизированные земли в результате их свободного рыночного оборота [Липски, 2013; Узун, 2008]. Как верно подмечает О. Кирчик: «…аграрный вопрос и в перестроечный, и в постперестроечный период формулировался не столько в социальных, сколько в политических и экономических терминах» [Кирчик, 2004а, с. 81].

Земельная реформа нового времени в России началась с принятия 23 ноября 1990 г. Закона РСФСР «О земельной реформе» и создания Государственного комитета РСФСР по земельной реформе (Госкомзема). Первый этап земельной реформы разумно ограничить 1995-м годом, когда истекал срок реализации «Республиканской программы проведения земельной реформы на 1991–1995 гг.», утвержденной 18.01.1991 г. Постановлением Совета министров РСФСР № 30. Дальнейший ход событий изменил первоначальный дизайн реформы, придав ей ортодоксальный либеральный характер. Но пока – о самом начале реформ.

Создание Комитета по земельной реформе РСФСР несло на себе характерные черты тогдашнего стиля реформенных решений. Г.А. Явлинский, будучи вице-премьером, пригласил на должность председателя комитета человека из науки – В.Н. Хлыстуна, занимавшего должность проректора по научной работе Московского института инженеров землепользования, делавшего сугубо научно-образовательную карьеру и активно выступавшего по вопросам развития земельных отношений на экспертных мероприятиях и в Государственной думе.

Комитету по земельной реформе были переданы полномочия и ресурсы земельного главка, находившегося ранее в составе Минсельхоза и курировавшего все земельные вопросы в стране. Напомним, что в СССР Минсельхоз и входящее в его состав Главное управление землепользования и землеустройства занимались всеми землями, включая и городские, вели их учет и мониторинг, контролировали их использование [Волков, 2013]. Руководитель главка был главным государственным инспектором по охране и контролю за всеми землями. Но поскольку главк находился в Минсельхозе, то наибольшее внимание уделялось аграрным землям, а городскими землями занимались органы архитектуры. На старте реформ специалисты земельного главка переместились в полном составе из Минсельхоза в Комитет по земельной реформе, и в аграрном ведомстве никаких полномочий, касающихся земель, соответствующих материалов и кадров не осталось.

Далее в подчинение комитету была передана система государственных институтов земельного проектирования (Гипроземов). Для земельной реформы это было, с нашей точки зрения, важнейшим знаковым событием, характеризующим качественное отличие этого этапа реформ от последующих. Это отличие состоит в понимании важности землеустройства для обустройства земельной сферы.