Региональное финансовое право

Бюджетный федерализм как принцип управления общественными финансами предполагает: 1) минимум два уровня управления, которые осуществляют свою власть в отношении одной и той же территории и одного и того же населения; 2) каждый уровень имеет хотя бы одну сферу деятельности, в которой он полностью автономен; 3) имеются гарантии (хотя бы в форме простого декларирования в конституции) автономии каждого уровня управления в собственной сфере[54].

Е.А. Морозова определяет бюджетный федерализм как «отношения между федеральными властями и органами власти субъектов федерации (в соответствии с этим внутри субъектов федерации с органами местного самоуправления) в части разграничения бюджетных прав и полномочий, расходов и доходов, а также распределение и перераспределение последних»[55].

По мнению А.Н. Козырина, «бюджетный федерализм как правовой принцип находит свое выражение в сочетании общегосударственных интересов в финансовой сфере с соответствующими интересами регионов (субъектов Российской Федерации). Он заключается, с одной стороны, в распределении бюджетных доходов и расходов, а с другой стороны – в распределении компетенции в бюджетной сфере между Российской Федерацией и ее субъектами»[56].

По отношению к региональному финансовому праву децентрализованный бюджетный федерализм отличает высокая степень финансовой независимости и самостоятельности региональных властей и отказ центральных органов управления от контроля над публичными финансами территориальных образований. Централизованному бюджетному федерализму свойственна высокая доля участия центральных властей в управлении публичными финансами территорий и существованием единой общегосударственной системы финансового контроля. При смешанной модели бюджетного федерализма можно встретить постоянное усиление контроля со стороны центральной власти (в т. ч. финансового), при этом на местах функционируют независимые органы публичного управления.

В России в настоящее время реализуется смешанная модель правового регулирования региональных общественных финансов, что также демонстрирует специфику российской модели бюджетного федерализма.

Особенности существования российского бюджетного федерализма можно рассмотреть на примере организации бюджетного контроля. Так, например, в России созданы и существуют, параллельно с федеральными, региональные и местные органы бюджетного контроля. Однако такое соседство нельзя рассматривать как источник разногласий с высшими контрольными органами. Наоборот, их создание должно ликвидировать пробелы в системе общегосударственного финансового контроля, вызванные территориальными особенностями или особенностями, связанными с системой государственного устройства. Так, X. Ведель обращает внимание на то, что федеральные и региональные счетные палаты должны «сотрудничать в интересах общего дела»[57]. Более того, в ряде зарубежных стран в целях повышения эффективности бюджетного контроля именно региональные контрольно-счетные органы наделяются правом осуществления проверок расходования общегосударственных денежных средств на подведомственной им территории. Так, например, в Швейцарии контрольные органы кантонов по поручению федеральных властей могут проверять общегосударственные бюджетные средства[58].

Что касается иных аспектов бюджетной реформы в Российской Федерации, то в программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 г. определено, что «меры по разграничению расходных обязательств и доходных источников между публично-правовыми образованиями, должны создать надежную основу для обеспечения устойчивости и сбалансированности региональных и местных бюджетов»[59]. Из чего можно сделать вывод, что главной проблемой бюджетного федерализма в России является неустойчивость доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Поэтому первым шагом для развития региональных и местных бюджетных отношений должно стать создание такого механизма правового обеспечения доходов региональных бюджетов, при котором бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований будут самодостаточными. Этого можно добиться как путем более честного перераспределения публичных доходов, так и путем увеличения неналоговых поступлений в региональные и местные бюджеты за счет диверсификации неналоговых доходов, а также использования всех возможных способов получения указанных доходов.