Россия и современный мир №4 / 2016

Для того чтобы перейти от декларирования прав к их реализации, Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ) инициировал проект «Города, доброжелательные к детям», цель которого – усилить внимание государственных органов и местных властей к учету интересов и потребностей детей во всех сферах государственных услуг населению, включая образование, медицину, защиту от насилия, пособия и обслуживание семей с детьми, участие детей в управлении и т.п.

Для достижения таких целей требуется на всех уровнях управления предусмотреть специальные расходы в бюджете. Поэтому необходим его особый раздел, называемый «Детский бюджет».

Что это такое? Детский бюджет (далее ДБ) – новая социальная технология программно-целевого управления бюджетом (включая планирование, программирование, анализ), аккумулирующая все затраты государства на поддержку родительства и детства, семей с детьми, содержание и воспитание детей.

Методология ДБ в настоящее время применяется во всем мире. В России она была впервые предложена и опубликована автором еще в 2004 г.29; в 2008 г. на основе этой методологии было выполнено исследование по Москве, в результате которого был построен реальный Детский бюджет столицы30. «Совет по вопросам управления и развития» определил на 2014 г. расходы на детей в Москве за счет средств города. Они составили 313 млрд руб., включая бесплатные услуги и льготы (276 млрд руб.), пособия и компенсации (37 млрд руб.). Нетрудно представить, сколь существенно надо увеличить зарплату родителей в столице в условиях роста платности услуг (образование, медицина, досуг, отдых и т.п.), чтобы поддерживать уровень жизни семей с детьми!

Но, к сожалению, в РФ, несмотря на реальную потребность в усилении адресности государственных расходов, несмотря даже на прямое требование «Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы», система Детского бюджета до сих пор не реализована. В соответствии с Национальной стратегией должны создаваться условия для формирования достойной жизненной перспективы для каждого ребенка, его образования, воспитания, самореализации в социально позитивных видах деятельности. Однако без соответствующей бюджетной политики это невозможно.

Для достижения этих целей в 2012 г. принято Постановление Правительства РФ № 248, которое обязало Минфин ежегодно представлять Федеральному собранию РФ «данные о совокупном объеме финансовых ресурсов, направленных на улучшение социально-экономического положения детей и семей, имеющих детей, в том числе по источникам финансового обеспечения». Это необходимо, указывается там, для формирования оптимальной социальной и семейной политики на основе «разработки и утверждения стандартов минимальных гарантий доступа к доходам и социальным услугам, определяющим основные показатели качества жизни детей, включая минимальный гарантированный доход, гарантированное социальное жилье, семейный отдых и качество питания».

И действительно, Минфин представил к проектам федеральных бюджетов 2014–2016 гг. таблицу «Расходы на поддержку семей с детьми». Однако фактически это задание не было выполнено. Дело в том, что федеральный бюджет предусматривает исключительно федеральные социальные обязательства по отношению к детству, но в основном они, как известно, находятся в ведении регионов и их бюджетов. В проекте ФБ 2016 показана цифра – 480 млрд руб., главная статья здесь материнский капитал – 304 млрд руб. Поскольку 17 ноября 2015 г. на заседании Комиссии по реализации Национальной стратегии по детям вице-премьер О. Голодец назвала общую сумму расходов на материнство и детство в РФ в 3,4 трлн руб.31, получается, что названная Минфином сумма представляет исключительно федеральную часть Детского бюджета при отсутствии региональной. Таким образом, задача введения ДБ – повторим еще раз – на сегодня не решена. Дело в том, что социальные обязательства перед детьми в большей мере выполняются регионами за счет их бюджетов. Поэтому ДБ требуется разработать в форме консолидированного бюджета, куда включается не только федеральный, но и региональные бюджеты, а также суммы внебюджетных фондов социального страхования. Минфин пока выпустил рекомендации по методологии учета расходов на детей только для указанных фондов. Так что регионам еще предстоит включиться в эту работу. Но даже Москва, с ее особой ролью в стране, имея соответствующий законодательный акт Федерации, официально не составляет Детский бюджет. О какой «вертикали власти» здесь можно говорить! Видимо, у аппарата нет желания совершенствовать управление, применять новые методы. Лучше действовать привычно: взять прошлый бюджет и скорректировать его. Так, видимо, спокойнее.

Между тем использование ДБ в управлении значительно усилит обоснованность мер по решению социальных проблем, приведет к более рациональным и адресным затратам, даст желаемую экономию расходов бюджета на выполнение социальных обязательств. По нашему мнению, это эффективнее, чем прямой секвестр социальных затрат бюджета.