Россия. Поместная федерация

• энергетические округа (районы генерирующих компаний, наследовавших активы РАО ЕЭС и сетевые районы);

• экономические округа (единицы макроэкономического районирования, районы в логике Министерства экономического развития);

• геодезические округа;

• горные округа;

• санитарно-эпидемиологические округа;

• природоохранные округа и многие другие.

К окружному делению, возможно, следует относить и разного рода зоны (общим числом более 80), вводимые федеральными законами (свободные экономические, внедренческие, рекреационные, игровые, ЗАТО и т. д.).

Окружное (отраслевое) деление имеет весьма богатую историю, как имперскую, так и советскую, в настоящее время труднодоступную и практически не изучаемую. Возможно, поэтому закрытого списка округов не существует. Внутри округа, сформированного по одному принципу, есть многоуровневые иерархии внутренних (вложенных) единиц его собственного деления. Интеграция этих единиц в рамках округов одного рода (таких, например, как железная дорога, пароходства, таможня) осуществляется чаще всего жесткой структурой окружной власти. Как правило, округа, сформированные по одним основаниям, не совпадают с округами, сформированными по другим основаниям.

Официальное представление об окружной структуре отражено в Общероссийском классификаторе экономических регионов ОК 024-95 (ОКЭР) (утв. постановлением Госстандарта РФ от 27 декабря 1995 года № 640).

Согласно этому документу в стране существуют:

1. Федеральные округа.

2. Экономические районы.

3. Межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия.

4. Экономические зоны и макрозоны.

5. Межрегиональные территориальные управления по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и центры по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (УГМС и ЦГМС).

6. Территориальные органы федерального горного и промышленного надзора (ФГПН).

7. Региональные таможенные управления (РТУ).

8. Межрегиональные территориальные округа по государственному регулированию ядерной и радиационной безопасности (МТО РБ).

9. Территориальные и региональные отделы государственного геологического контроля (ОГГК) при территориальных органах МПР России и органах управления субъектов Российской Федерации.

10. Территории с дискомфортностью условий жизнедеятельности населения, районы Крайнего Севера.

11. Местности, приравненные к районам Крайнего Севера.

12. Особо охраняемые природные территории.

13. Территории, отнесенные к зонам чрезвычайной экологической ситуации.

14. Регионы компактного проживания малочисленных народов России.

15. Территории за пределами Российской Федерации[22].

Однако в этом официальном документе не представлены ни округа военной организации государства, ни округа транспортной инфраструктуры, ни районирование правоохранительной, судебной или избирательной систем.

В муниципальной «реальности» страна представляет собой один неиерархированный уровень городских округов и двухуровневую иерархию муниципальных образований (муниципальные районы, городские поселения и поселения), входящих как в единицы административно-территориального деления, так и в округа разного рода[23]. На территории муниципального образования могут быть представлены органы управления административно-территориальной и окружных-отраслевых структур. Муниципалитеты различаются между собой, в частности, тем, какие органы управления федеральными, региональными и окружными структурами в них представлены (или не представлены) и сколько их. Существуют муниципалитеты, перегруженные федеральными, окружными-отраслевыми и региональными органами управления. И существуют муниципалитеты, в которых органов управления федеральной, отраслевой и региональной инфраструктурами нет.

Границы административно-территориальных образований и границы муниципалитетов в общем случае совпадают друг с другом (муниципалитеты вложены в границы субъектов Федерации). Границы округов могут – в общем случае – не совпадать ни с административными, ни с муниципальными границами, что порождает известную неравномерность как в обеспеченности регионов и муниципалитетов распределяемыми ресурсами, так и неравномерность концентрации в них властных функций. Эти неравномерности иногда служат первопричиной межмуниципальных и межрегиональных напряжений и конфликтов, в частности из-за распределения разного рода федеральных и окружных функций.

В существующей литературе нормативно описано административно-территориальное деление РФ – «в реальности». Но это описание неполно. Как уже подчеркивалось, не существует номинального списка округов, а их внутренняя структура и границы, само собой разумеющиеся для соответствующих министерств и ведомств, не стали предметом специального экономического и социологического анализа. Нет и детализированных описаний муниципалитетов как особых реалий, а не как результатов «реализации» закона № 131-ФЗ. Кроме того, социальная (сословная) структура, как я попытаюсь показать ниже, неразрывно связана с административно-территориальной, но эта связь еще, насколько мне известно, не была предметом профессионального исследования.