Россия. Поместная федерация

В начале XXI века деревня остается в России самой распространенной формой поселений, хотя подавляющее число жителей страны проживает в городах.

В городских округах, муниципальных районах, городских поселениях и поселках власть персонифицирована в лице муниципальных служащих. Глава муниципального образования – высшее должностное лицо муниципального образования, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на его территории.

В российских регионах применяются разные наименования должности главы муниципальных образований: «глава города (района, поселка, села)», «мэр города (района)», «глава местного самоуправления», «руководитель муниципального образования» и т. п.

Многообразие поселений и отношений между уровнями административно-территориального устройства обычно отображается в схемах такого вида (таблица 1).

Таблица 1

Схема административно-территориального деления (АТД) России на 1 января 2006 года (по материалам Общероссийского классификатора объектов административно-территориального деления)

Источник: http://www.terrus.ru/sources/articles/id835_3.shtml

Структура данной схемы показывает, что даже по представлениям высокопрофессиональных аналитиков устройство государства весьма аморфно. И в 2006 году в базовое для исследователей представление административно-территориального устройства не включаются федеральные округа и муниципальные уровни территориальной организации. Кроме того, в схеме не представлены экономические и иные формы районирования – такое, например, как военно-административное деление.

Вячеслав Глазычев считает, что такие аберрации представления административно-территориальной структуры имеют своей причиной особое – административное – видение пространства: «в экспертном сообществе, обслуживающем управление, возобладал схематизм нормативно-численного представления о действительности. Бюджетное управление в этом отношении наиболее характерно – в его природе координаты «точки» замещаются, фигурально выражаясь, почтовым кодом (бюджетный код). … Явная недостаточность такого рода характеристик в практике управления вызывает появление публичных или неафишируемых комментариев, которые приписывают «точке» особые качества. Это качества объектные, вроде значения «точки» для обеспечения обороноспособности, или субъективно-политические, за счет чего «точки», будь то макрорегион, микрорегион или город, описываются в категориях «точка развития», «депрессивный регион» и т. п. Упорядоченной соотнесенности между этими двумя семействами качеств не просматривается, что открывает широчайшие возможности для сугубо неформальных взаимодействий между центрами управления. Специфика представимости заключается в том, что при взгляде из управляющего федерального центра в роли «точек» выступают так называемые регионы, из региональных центров – районы и отдельные города, из районных центров – большинство поселений (но не все поселения). В результате реальная карта подменяется схемой пирамиды, основанием которой служат меньшие пирамиды, вследствие чего в пространстве управленческих представлений оживает принцип Средневековья: «вассал моего вассала – не мой вассал»[8].

История территориального деления как его теория

В любое историческое время административно-территориальное деление представлено множеством своих в той или иной степени публичных проявлений, таких как собственные имена элементов деления (субъектов федерации, например), городов, наименования улиц и номера домов, почтовые коды или коды гарнизонов, воинских частей, исправительно-трудовых учреждений и «номерных» предприятий-поселений в советские времена и т. д. Упорядоченные списки таких объектов, такие как приведенная выше таблица 1, с указанием отношений между ними и выступают эмпирической основой историко-теоретических представлений и в своей совокупности должны отвечать на вопрос «что существует» в этой сфере исследовательских интересов[9].

Однако эти списки не полны, не точны и совсем неоднозначны. Более того, можно составить несколько таких списков, если исходить из разных принципов выделения элементов административно-территориального устройства. Некоторые формы членения не могут быть представлены «открытыми списками» или в силу своей важности для так устроенного государства (засекреченности), или просто потому, что сам факт таких делений привычен и кажется не нуждающимся в рефлексии.

Существует множество претендующих на теоретический статус работ, в которых собраны материалы по истории административно-территориального деления Российской империи, СССР и современной России[10]. В них, как правило, история деления (то есть изменение во времени содержания списков элементов деления) выступает в роли теории, объясняющей, почему существуют именно эти элементы деления, а не другие, и почему отношения между ними таковы, каковы они есть.