Россия при старом режиме

При самом начале развития наших учреждений мы наталкиваемся на огромную разницу с западом. Там каждая область была плотным замкнутым целым, связанным особыми правами… Наша история не выработала никаких прочных местных связей, никакой местной организации. Немедленно по присоединении к Москве, присоединенные области распадались на атомы, из которых правительство могло лепить какие угодно тела; Но на первый раз оно ограничилось тем, что каждый такой атом разъединило от соседних и привязало административными нитями к центру. [П. Н. Милюков, Очерки по истории русской культуры, 6-е изд., СПб. 1909, ч 1, стр. 197].

Все это, разумеется, в значительной степени обусловило отсутствие в царской и императорской России каких-либо сильных местных средоточий власти, могущих потягаться со столичным правительством.

Взамен переведенной в Москву местной администрации двор московского князя открывал отделения в главных городах покоренных княжеств. Они отправляли частные и публичные функции точно так же, как некогда княжеский двор внутри удельного княжества. Под напором административных забот, множившихся по мере беспрерывного территориального расширения Москвы, дворцовое управление князя преобразовалось в «Приказ Большого Дворца». Этот безусловно важнейший приказ является первым таким ведомством, о котором у нас имеются твердые сведения. И все равно экспансия Москвы проходила столь стремительно, что потребности управления превосходили возможности княжеского дворцового штата, поэтому со временем начала зарождаться рудиментарная государственная администрация, отделенная от княжеского двора. Сперва появился Казенный приказ, а впоследствии своими собственными ведомствами обзавелись и другие управители. [Здесь я в основном следую за А. К. Леонтьевым, Образование приказной системы управления в русском государстве, М., 1961].

На всем протяжении своего развития московская администрация сохраняла следы поместной системы управления, из которой выросла. Как и удельные пути (стр. #66), московские приказы были организованы в соответствии с источниками дохода, а не с какими-то принципами публичной ответственности. А причина этого лежала в том, что, как и поместное управление, они были созданы для извлечения товаров и услуг. И, как и прежде, каждому приказу были предоставлены собственные источники существования, и каждый из них чинил суд и расправу над людьми, находившимися в пределах его компетенции. Эти пережитки удельного периода просуществовали в русской системе управления до того момента, когда Петр I, следуя западным образцам, ввел принцип административного рационализма и учредил национальный бюджет.

На Западе государственная машина также выросла из аппарата, управлявшего королевскими поместьями. В России, однако, поместные учреждения превратились в государственные необычайно поздно. Во Франции это разделение завершилось к XVI в., а в России оно началось только в XVIII в. Такая задержка приобретает немалое значение, если вспомнить, что национальные государства стали складываться в обеих странах примерно в одно и то же время, то есть около 1300 г. Во-вторых, в России различие между поместной и публичной сферами всегда оставалось довольно нерезким, что не могло не наложить отпечатка на поведение управителей. Западный феодализм создал ряд учреждений (суд, curia regis, Генеральные Штаты) которые самим фактом своей отделенное от управления королевского двора укрепляли ощущение публичного порядка. Английский теоретик конституционного права XVI в. Томас Смит хорошо выразил это, сказав, что суверенитет есть результат слияния короля и народа, происходящего, когда заседает парламент. В России государственное управление выросло не из сознания, что князь и государство — это разные вещи и нуждаются поэтому в раздельных учреждениях, а скорее из того, что штат княжеского двора был больше не в состоянии один справиться с задачей управления. Представление о том, что правитель и государство отнюдь не тождественны (естественное в любой стране с феодальным прошлым), появилось в России лишь в XVIII в. под влиянием западных теорий. Но к этому времени политические взгляды и обычаи страны уже вполне сложились.