Российская бюрократия: проблемы и перспективы

В настоящее время межотраслевая матрица социологического исследования служебных (бюрократических) отношений включает в себя несколько взаимосвязанных между собой областей общественных отношений. «Объектом социологии политики является область пересечения политической и социальной сфер общественной жизни. Социология права раскрывает механизм перевода юридических норм в социальное положение людей. Социология управления анализирует государственную и муниципальную службу как систему аппарата при выполнении ими служебных функций. Социология организаций изучает строение административных учреждений, пути повышения их эффективности. Ряд пограничных проблем функционирования органов государственного управления и местного самоуправления исследуется социологией профессий и социологией труда».[2]

Глава 1 Институт бюрократии

§ 1. Теоретические основания исследования власти бюрократии

С властью бюрократии соприкасается любое современное общество. Сегодня трудно найти такое государство, в котором бы не относились к чиновникам негативно. В общественных науках термин «бюрократия» используется для обозначения формы организации институтов общества, особенностей работы органов власти, групп людей, владеющих техникой административной работы, обладающих информацией и документацией, способных готовить, составлять, интерпретировать политические решения, а также воплощать принятые решения в жизнь общества.

Если отвлечься от множества оттенков при анализе проблем бюрократии, то можно выделить в самом общем виде два направления ее изучения: 1) в рамках социологии политики и 2) социологии организаций. Такое разграничение основных направлений в исследовании бюрократических структур, конечно же, в достаточной степени условно.

Как известно, в социологии организаций значение придается прежде всего вопросу эффективности организационной деятельности, а проблема власти чиновничества менее значима. По мнению ряда ученых, социология организаций не обладает соответствующими средствами исследования власти бюрократии, ибо формальные организации рассматриваются в качестве самодостаточного объекта изучения, нередко в отрыве от происходящих в обществе процессов. Для понимания сущности этой власти необходимо рассматривать бюрократию в более широком социально-историческом контексте. Именно такой подход к административному аппарату наиболее четко проявляется в работах классиков политической социологии.[3] Винсент де Гурнэ (Гурней) рассматривал бюрократию как новую форму государственного правления. Он считал, сущность и значение состоит в том, что работа правительства оказалась в руках правителей по профессии. И все же Гурнэ вкладывал в это понятие негативный смысл в значении способа осуществления государственной власти с помощью оплачиваемых гражданских чиновников. Этим характеризовалась политическая система, где доминировали «назначенные чиновники».[4]

Г. Гегель, Д. С. Милль, А. де Токвиль, Г. Моска, М. Вебер также рассматривали бюрократию как тип системы, где управленческая деятельность осуществляется назначенными профессиональными чиновниками.

К концепциям, рассматривающим бюрократию как правление «профессиональных чиновников», следует отнести классовые теории (К. Маркс, В. И. Ленин), а также теории, которые определяют бюрократию в качестве нового класса (М. Бакунин, Дж. Бернхэм, М. Джилас, М. Восленский, Д. Ледонн и др.). В основании этих теорий лежит все то же представление о господстве профессиональных чиновников, но подается оно в соединении с теорией собственности на средства производства. Это позволяет развить положения о бюрократии как особом классе и о превращении бюрократом своего места в должностной иерархии в частную собственность. Бюрократия, являясь частью господствующего класса, безраздельно владеет двумя основными факторами, обеспечивающими жизнедеятельность общества, - управлением и собственностью, которые в нерасчлененном виде присутствуют на каждом уровне бюрократической иерархии. Можно выделить круг основных вопросов, которые ставятся и разрешаются представителями данного направления в изучении бюрократии: кто правит? в чьих интересах? каковы социальные основы власти бюрократии? кто реализует функции контроля над бюрократией?

Иначе говоря, бюрократия рассматривается: 1) как новый тип правления, который обеспечивается профессионалами-управленцами; и 2) как слой или класс, но не тип правления.

Второе направление изучения бюрократии представлено теориями формальной организации (Р. Мертон, Ф. Селзник, П. М. Блау, А. Этциони, Э. Мэйо и др.). Здесь рассматриваются следующие проблемы: эффективность административных структур, механизм функционирования власти; формально-технические составляющие бюрократии; внутриорганизационные законы и интересы; связь с социальной средой; способы и формы ограничения бюрократии.