Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки

В конституции США, однако, нет ничего похожего на статью 72, на совместные полномочия. Напротив, в ней не только выделены полномочия конгресса, но и описаны запреты штатам заниматься некоторыми вопросами, так что легко обнаружить стремление законодателя с максимальной чёткостью разделить полномочия федерации и штатов. В этом свете наша статья 72 предстает как уникум, как новое слово в мировой практике, притом эта новация выглядит чисто российской особенностью. Правда, идея совместных полномочий существует уже давно, да и в целом эта статьи воспринимается многими россиянами отнюдь не как новация, а как свидетельство неспособности законодателя разделить полномочия между властями раз и навсегда. Даже специалисты по конституционному праву почти поголовно считают, что статья 72 написана для того, чтобы отложить мучительное дело разграничения между федеральными и субъектными властями и не задерживать этой работой принятие новой конституции. Противники конституции упирают на беспомощность законодателя в таком важном вопросе, её сторонники видят в этом мудрое решение предоставить разграничение самим участникам политического процесса. Так или иначе, в статье 72 обычно не видят ничего, кроме уклонения авторов конституции от задачи окончательного разделения полномочий. По такой логике, статья 72 должна постепенно исчезнуть, по мере всё более точного разграничения полномочий. Получается, что это, так сказать, обречённая статья. Однако это совершенно не так.

Есть основания полагать, что статья 72 может быть специально использована как почва для взаимодействия, содружества ветвей власти в вертикальном их расположении. Тем самым она выглядит как статья, прописанная для прямого провоцирования, стимулирования взаимодействия между ветвями.

В основе такого подхода лежат идеи т.н. "кооперативного федерализма". Сегодня этот лозунг очень популярен в зрелых западных федерациях. Смысл его не просто во взаимодействии властей, в некоем союзе, где каждая сторона блюдет свой интерес и участвует во взаимодействии только потому, что с другими сторонами у нее есть общие интересы. Это было бы слишком просто. Нет, слова "кооперативный", "кооперация" в английском языке обладают более специальным значением, они окрашены представлениями о благорасположении, goodwill, приветливости взаимной, если такие слова применимы к властям предержащим. Тем самым речь идет не просто о взаимодействии, а о некоем содружестве, о взаимодействии "по душе". Именно такая атмосфера должна царить в отношениях между ветвями власти - ведь обе они представляют собой государство, одна без другой его не представляют.

В этом свете процесс разделения компетенции может выглядеть отнюдь не как усовершенствование нашего конституционного процесса, но и как источник некоторых опасностей - не зайдет ли такое разделение слишком далеко, не разлучит ли оно ветви власти друг с другом, не сделает ли каждую из них равнодушной к действиям других ветвей, если такие действия не затрагивают ее самое. Подобный раздел разрубал бы государственную власть, что называется, по-живому. Более того, такое разведение властей чревато нарастанием в их взаимоотношениях не только отчужденности, но и вражды - прежде всего потому, что они неизбежно конкурируют друг с другом за общественные ресурсы, необходимые для выполнения функций каждого вида властей.

Поэтому работу по разделению полномочий нужно сопровождать организацией на базе совместных полномочий совместных мероприятий или совместного финансирования. Яркими образцами могут служить программы по развитию депрессивных районов или строительства автострад национального значения, а также внешнеэкономическая активность субъектов федерации, которая может помочь федеральной внешней политике.

Кроме того, статья 72 позволяет учесть громадное разнообразие нашей страны. Ведь в ходе уточнения совместных и раздельных полномочий можно предусмотреть множество вариантов, которые отражали бы разные потенциальные возможности субъектов федерации брать на себя ту или иную пропорцию совместных полномочий. В этом свете двусторонние договора между федерацией и ее субъектом выглядят именно как одно из воплощений кооперативного федерализма. Остается лишь посетовать на то, что такие договора до сих пор нацелены в основном на разделение полномочий. А ведь было бы весьма уместно именно в такого рода документах прописать хотя бы контуры взаимодействия властей в решении конкретных проблем региона, решении именно общими силами.