Российский и зарубежный конституционализм конца XVIII – 1-й четверти XIX вв. Опыт сравнительно-исторического анализа. Часть 2

При анализе избирательной системы нельзя не отметить оригинальное сочетание принципа выборности с принципом назначений, чего нет ни в одной Конституции эпохи Реставрации. Сама же идея заимствована, судя по всему, из Конституции Франции 1799 г. Напомним, что согласно этой конституции граждане коммунального округа избирали 1/10 из своего состава в коммунальный список, из которого проводились назначения на местные административные и судебные должности. Такая же процедура повторялась при составлении департаментского и общенационального списков. Из последнего Сенат назначал депутатов Трибуната и Законодательного Корпуса. На самом же деле эти назначения проводил Первый Консул, которому Сенат был полностью подконтролен. В Уставной Грамоте применены иные цифровые соотношения (Император вначале утверждает 2/3 депутатов в Посольские палаты наместничеств, а затем половину от 1/4 депутатов каждого Наместнического Сейма (т. е. 1/8) в общенациональный сейм), но замысел такой же, как у Наполеона в 1799 г. – поставить под полный контроль персональный состав народного представительства, исключить даже малейшую возможность появления там нежелательных персон. Выборы тем самым превращались в почти полную фикцию.

Но авторы Уставной Грамоты использовали не только зарубежный опыт, но и специфику российских правовых реалий. Так в Уставной Грамоте появилась норма, аналога которой мы не найдём в родственных конституциях эпохи Реставрации. Речь идёт о ст. 164 и 174, согласно которым при выборах депутатов в Палату послов Наместнического сейма уездные дворянские собрания и окружные городские собрания должны были составить специальный наказ выбранным депутатам с жалобами на злоупотребления администрации (если таковые имелись) и с предложениями о мерах к увеличению благосостояния жителей данной местности. Наказ подписывался всеми членами дворянского и городского собрания, запечатывался и через депутатов передавался председателю Наместнического Сейма. Подлинники наказов хранились в дворянском и городском собраниях. Сам принцип создания наказов от избирателей явно восходит к процедуре избрания Уложенной Комиссии 1767 г. Тогда каждый депутат был обязан привезти с собой наказ от избирателей своего округа с перечислением вопросов, которые следовало рассмотреть в первоочередном порядке. Тем самым и Екатерина II и Александр I, видимо, пытались создать своеобразный механизм обратной связи между верховной властью и обществом с целью повышения информированности о настроениях в общественном мнении и о положении дел на местах.

Что касается полномочий сеймов, то авторы Уставной Грамоты исходили из традиционного для того времени принципа равнозначности палат (достаточно вспомнить ту же Конституцию Царства Польского 1815 г., Конституции Бадена и Баварии 1818 г. и др.). По усмотрению Императора, законопроект мог быть внесён в любую палату. Исключения составляли финансовые законопроекты, которые в обязательном порядке вносились на рассмотрение Посольской палаты (ст.129). Тем самым разделение на верхнюю и нижнюю палаты в какой-то степени условно. Исходя из принципа равнозначности палат, их полномочия сформулированы как общие для обеих палат.

Полномочия Наместнических сеймов были следующими (ст. 103–112):

• рассмотрение проектов общих законов (согласно ст. 30 законы делились на общие и местные (уровня наместничеств)), направленных императором через Госсовет;

• рассмотрение всех проектов частных законов, касающихся данного наместничества (о бюджете наместничества, введения новых налогов, распределения иных податей и др.);

• обсуждение всеподданнейших докладов Общего Собрания Совета наместничества, касающихся положения дел в наместничестве по отраслям управления, но опять же по «высочайшей воле»;

• рассмотрение наказов депутатам, полученных ими от избирателей, представление через Госсовет Императору, извлечений из наказов по нерешённым проблемам для принятия мер, «к коим таковые представления могут подать повод»;

• рассмотрение общего отчёта о состоянии дел в наместничестве, составленного в Совете наместничества, мнение палаты пересылается для утверждения императору;

• выборы депутатов в Посольскую палату Общегосударственного сейма (1/4 от своего состава) (ст. 112–113).